Grupo 3- A A.I.M.A como Entidade Pública Empresarial

 

Como acabar de vez com as filas à porta da A.I.M.A.?

(A adoção de uma Entidade Pública Empresarial)

I. A insuficiência do regime atual da A.I.M.A

A A.I.M.A, I.P. é um Instituto Público, desta forma, está submetida à lei-quadro dos Institutos Públicos. Esta, sendo um I.P. é característica da Administração indireta do Estado. A Administração Estadual Indireta é realizada por conta do Estado, mas por outros entes que não o Estado. Trata-se, pois, da prossecução de atribuições de uma entidade administrativa por intermédio de outra entidade administrativa. Assim, esta administração consiste no conjunto de entidades públicas, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, que desenvolvem uma atividade destinada à realização dos fins do Estado.

Uma outra consideração importante a retirar é que o interesse seguido por estes entes públicos é o interesse da “entidade-mãe”, o Estado e não a definição de uma própria orientação. Assim a administração indireta é ainda estadual, porque as suas tarefas são tarefas do Estado, sendo estas criadas, extintas e orientadas por ele. Estas entidade atuam mediante órgãos e serviços próprios, em nome próprio (não em nome do Estado), e detém de personalidade jurídica própria, património próprio, pessoal próprio e praticam atos próprios. A decisão de transferir por sua iniciativa, atribuições que lhe pertencem designa-se de “devolução de poderes”.

I.I Institutos Públicos e competências

Os I.P. são pessoas coletivas públicas, de tipo institucional (assentam sobre uma organização de carácter material e não de pessoas), para assegurar o desempenho de certas funções administrativas (fins únicos) de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública.

Considera-se a existência de três tipos de I.P., sendo eles:

- Serviços personalizados: consistem em serviços públicos de carácter administrativo a que a lei atribui personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira. São departamentos de tipo de direções gerais, aos quais a lei dá personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira;

- Fundações Públicas: Consubstanciam-se em patrimónios afetos à prossecução de fins públicos especiais, com fundos de abastecimento;

- Estabelecimentos Públicos: Consistem em Institutos Públicos de caracter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público e destinados a efetuar prestações individuais, como hospitais públicos, museus, bibliotecas e universidades.

Neste caso, a A.I.M.A, I.P. enquadra-se nos serviços personalizados (art.3.o/1 Lei-quadro dos I.P.) do Estado, isto pois caracteriza-se por ser um departamento de tipo de direções gerais, aos quais a lei dá personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira.

As competências são o conjunto de poderes funcionais que a lei confere aos órgãos para a prossecução das atribuições das pessoas coletivas públicas a que pertencem. Estas distinguem-se das atribuições por delimitarem "quem pode fazer", enquanto as atribuições descrevem "o que deve ser feito".

Tal como consta do artigo 4o da Orgânica da A.I.M.A, são órgãos desta agência o conselho diretivo, o fiscal único e o conselho para as migrações e Asilo, que corresponde ao conselho consultivo. As competências gerais destes órgãos dos institutos público estão previstas na Lei-quadro dos institutos públicos.

É da competência do conselho diretivo, segundo o artigo 21.º da LQIP:

art.21.º/1

a) Dirigir a respetiva atividade, isto é, tem a responsabilidade de coordenar, supervisionar e liderar as atividades do instituto, garantindo que a sua atuação esteja alinhada com a missão e as atribuições;

b) Elaborar os planos anuais e plurianuais de atividades e assegurar a respetiva execução: planear a curto e médio prazo as ações do instituto, assegurando que os planos sejam devidamente implementados;

c) Acompanhar e avaliar sistematicamente a atividade desenvolvida: o Conselho é responsável por monitorizar continuamente o desempenho dos serviços;

d) Elaborar o relatório de atividades: deve compilar e apresentar anualmente um documento detalhado que reflete as realizações do instituto no período em análise;

e) Elaborar o balanço social;

f) Exercer os poderes de direção, gestão e disciplina do pessoal;

g) Praticar atos respeitantes ao pessoal previstos na lei e nos estatutos: realizar atos administrativos relacionados com o pessoal, como admissões, promoções ou cessação de funções;

h) Aprovar os projetos de regulamentos previstos nos estatutos: cabe ao Conselho criar e aprovar regulamentos necessários para a execução das atribuições do instituto, em conformidade com os seus estatutos;

i) Praticar os demais atos de gestão necessários ao bom funcionamento dos serviços:

esta competência residual permite que o Conselho pratique atos não especificados, mas essenciais para assegurar a funcionalidade dos serviços;

j) Nomear os representantes do instituto em organismos exteriores: decide quem irá representar a AIMA, I.P., em contextos externos, sejam eles nacionais ou internacionais;

l) Exercer os poderes que lhe tenham sido delegados: pode exercer competências transferidas para si por outros órgãos superiores;

m) Elaborar pareceres, estudos e informações a pedido do membro do Governo da tutela: atende às solicitações do Governo;

n) Constituir mandatários do instituto, em juízo e fora dele, incluindo com o poder de substabelecer: permite ao Conselho designar mandatários que possam representar o instituto;

o) Designar um secretário a quem caberá certificar os atos e deliberações: a nomeação de um secretário assegura a certificação e autenticidade dos atos e deliberações do Conselho. Competências no domínio da gestão financeira e patrimonial.

art.21.º/2
a) Elaborar o orçamento anual e assegurar a respetiva execução;

b) Arrecadar e gerir as receitas e autorizar as despesas: gerir receitas do instituto e aprovar despesas, garantindo a sustentabilidade financeira;

c) Elaborar a conta de gerência;
d) Gerir o património: engloba a administração de bens móveis e imóveis;

e) Aceitar doações, heranças ou legados: tem a faculdade de aceitar recursos adicionais, desde que estejam dentro dos limites legais e alinhados aos objetivos do instituto;

f) Assegurar as condições para o controlo financeiro e orçamental pelas entidades competentes: Deve criar condições para auditorias e fiscalizações por parte das entidades de controlo, como o Tribunal de Contas;

g) Exercer os demais poderes previstos nos estatutos que não estejam atribuídos a outro órgão: poder supletivo permite ao Conselho executar quaisquer atribuições que não sejam da competência de outros órgãos.

Competências de representação

Artigo 21.º/3 Representar a AIMA, I.P., em juízo e fora dele;
Artigo 21.º/4 Solicitar apoio do Ministério Público na defesa dos seus interesses.

É da competência do fiscal único, segundo o artigo 28o da LQIP:

Art. 28.º/ 1
a) Acompanhar e controlar a regularidade do cumprimento legal;

b) Dar parecer sobre o orçamento, revisões e alterações;
c) Dar parecer sobre o relatório de gestão e contas de gerência;

d) Dar parecer sobre transações imobiliárias: inclui a alienação, aquisição, arrendamento ou oneração de bens imóveis pertencentes ao instituto;

e) Dar parecer sobre aceitação de doações, heranças ou legados f) Dar parecer sobre a contratação de empréstimos;

g) Manter o Conselho Diretivo informado sobre verificações realizadas: promove a transparência;

h) Elaborar relatórios da sua ação fiscalizadora
i) Propor auditorias externas: pode recomendar auditorias realizadas por revisores;

oficiais de contas, quando estas forem necessárias ou convenientes;

j) Pronunciar-se sobre questões submetidas: pode emitir opiniões ou pareceres sobre matérias solicitadas pelo Conselho Diretivo, Tribunal de Contas ou outras entidades de controlo interno;

É da competência do conselho consultivo, no caso da AIMA, o órgão é denominado de Conselho para as Migrações e Asilo, segundo o artigo 31o da LQIP:

Art.31.º/1

a) Dar parecer sobre os planos anuais e plurianuais de atividades e o relatório de atividades;

b) Dar parecer sobre os regulamentos internos do instituto;

Art.31.º/2
- Pronunciar-se sobre questões submetidas pelo Conselho Diretivo ou pelo respetivo

presidente: pode emitir opiniões ou recomendações sobre matérias específicas;

Art.31.º/3

- Receber queixas do público sobre a organização e funcionamento do instituto. - Apresentar sugestões ou propostas de melhoria ao Conselho Diretivo.

Poderes aos quais a A.I.M.A está submetida

(artigo 1.º/3 da orgânica da A.I.M.A.)
Normas imperativas a referir 182.o + 199.o/ d) CRP + 14.o/8 al. c) LOG.

Poder de Superintendência

Este poder consiste no poder conferido ao Estado (exercido pelo GOV) ou a outra pessoa coletiva de fins múltiplos de definir os objetivos (fixar diretivas e recomendações) e guiar a atuação (orientar) das pessoas coletivas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência. É a modalidade de relação típica que passa a ligar o Estado (através do governo) à administração estadual indireta.

Poder de Tutela

A tutela consiste no conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva na gestão de outra pessoa coletiva, com vista a assegurar a legalidade e/ou mérito da atuação. Apenas existe tutela, quando a lei expressamente o prevê e somente nas formas legalmente admitidas.

De acordo com o art.14.o/8 al. c), o poder de superintendência e de tutela advém do ministro da presidência., isto segundo o art.14.o/8 al. c) LOG. Este é assim o Ministro da Tutela deste I.P., considerando igualmente o art.7.o da Lei-quadro dos Institutos Públicos.

I.II Vantagens e desvantagens de uma agência Vantagens do regime atual:

Vantagens do regime atual:

- Tem como principal competência a satisfação de um fim do Estado (art.9.o CRP), mais concretamente o relacionado com a alínea a), remetendo diretamente para o artigo 33.o CRP.

- Demonstra-se ineficaz na resolução dos problemas atuais no que toca à diminuição das filas de espera para atendimento e resolução de pedidos de asilo, nacionalidade e vistos.

Desvantagens do regime atual:

- Muitos poderes de intervenção por parte do Estado (ex.: nomear e demitir [direta ou indiretamente] os dirigentes desses organismos ou entidades, podendo também fiscalizar e controlar a forma como tal atividade é desempenhada). - Acaba por politizar e partidarizar os órgãos dos I.P.

- Sistema funcional e orgânico burocrático. Embora o art.267.o/1 CRP confirme que a Administração Pública deve pugnar pela desburocratização, é imperativo a constatação que este princípio não é muito “bem-vindo” no regime dos Institutos Públicos. Esta burocratização é rapidamente concluída com a análise do organograma deste I.P.

- Considerar o art.1.o/2 da Orgânica da A.I.M.A, I.P, que nos indica que em casos de desenvolvimento de soluções, desenvolvimento de aplicações, plataformas, projetos e outros, a Agência é equiparada a uma entidade pública empresarial;

- Sistema laboral muito pouco atrativo. Sendo um I.P. Está sujeito a duras regras no que toca à contratação, estando sujeito à rigorosa legislação deste setor. Para além disso, os trabalhadores, administrativos, rececionistas e etc. estão distantes de qualquer apoio ou compensação pelo cumprimento de metas e/ou objetivos.

II. A criação de uma empresa pública como resposta aos problemas atuais

Assim como para os I.P., as Empresas Públicas não são exclusivamente de raiz estadual e de âmbito nacional (existindo empresas públicas municipais, intermunicipais e metropolitanas) é rapidamente constatável que dado ao enquadramento do objeto desta agência que esta se enquadraria no âmbito nacional.

Formas de criação de empresas públicas:

- “Ex Novo”;

- Transformação de serviços burocráticos em empresas públicas; 

- Resgate de uma concessão.

Através das formas elencadas pelo Professor Freitas do Amaral, apercebemo-nos que muitas destas empresas públicas surgem do facto de surgir um problema que precisa de resposta do Estado imediata, como é o caso das filas de espera na A.I.M.A, I.P. Para este efeito é imperativo a interpretação extensiva do art.1.o/2 orgânica da A.I.M.A, I.P. Esta norma aponta-nos que estaremos presentes uma equiparação orgânica e funcional da Agência a uma Empresa Pública, de modo a desenvolver soluções concretas para os problemas existentes. A partir deste artigo, apercebemo-nos que o legislador (GOV- trata- se de um Decreto-lei), atribuiu uma maior eficiência e flexibilidade às Empresas Públicas. Deste modo, através de uma análise literal e teleológica, concluímos a importância deste tipo de administração para resolver permanentemente os problemas existentes na A.I.M.A, I.P.

No quadro das Empresas públicas temos algumas empresas, aquelas que o Estado entende que estão mais ligadas ao exercício da respetiva função, que são as empresas de capitais públicos, e que têm uma entidade administrativa de natureza pública, são pessoas coletivas de direito público – EPE (entidades públicas empresariais), têm capital estatutário, só́ pode ser detido pelo Estado. Depois há́ aquelas que são pessoas coletivas de direito privado – EP (empresas públicas em sentido estrito), e que são a maioria, sendo que têm capital social divisível, público ou privado, podem ser detidas pelo Estado ou pelo Estado e privados.

Dada a relevância e a matéria que regula, parece-nos evidente que ao adotar a possibilidade de uma Empresa Pública, esta seria certamente uma Entidade Pública Empresarial, esta nomenclatura surge da participação do Estado, enquanto acionista. Desta forma, o Estado deterá de 100% dos capitais da A.I.M.A. Esta pretensão prende-se com o Objeto desta agência, compreendemos que entidades que regulam Direitos Fundamentais não poderão estar distanciadas do Estado. Mesmo que não se verifique a presença do Estado a 100% ou na maioria do capital desta entidade pública empresarial, em alternativa o próprio Estado ou outra entidade pública possuirá de direitos especiais de controlo exercendo “influência dominante, presente no art.9.o/1 do Regime Jurídico do Setor Público Empresarial.

II.I Quais os motivos para a criação de empresas públicas e em que fundamentos se enquadraria a transformação da A.I.M.A.?

- Domínio de posições-chave na economia.

As empresas públicas podem nascer da necessidade que por vezes o Estado sente de intervir na economia assumindo “posição-chave”, isto é, posições estrategicamente fundamentais.

- Modernização e eficiência da Administração

Cinge-se na necessidade de transformação de velhos serviços organizado sobre moldes burocráticos, em empresas públicas modernas, geridas sob forma industrial ou comercial.
Neste caso, a empresa pública já não aparece como instrumento de intervenção do Estado na economia, mas como fator e instrumento para a reforma e modernização administrativa. Isto ocorrera em diversos momentos com diferentes entidades. O exemplo mais flagrante foi o da Imprensa Nacional- Casa da Moeda, S.A.

Este é outro argumento favorável à transferência de I.P. para S.A. A INCP é um organismo fulcral com competências constitucionais, mais concretamente ao nível da publicação dos atos promulgados pelo PR no diário da república, isto segundo o art.1.o/2 da Lei 74/98 de 11 de novembro e o art.119.º CRP.

As Empresas publicas que revestem forma jurídica privada serão denominadas como Sociedades, em regra Sociedades Anónimas (S.A.). Se revestirem forma Jurídica Pública, a lei atribuiu uma nova designação, Empresas Públicas Empresariais. (E.P.E.) - art.56.o e ss do RJSPE.

- Detém de Personalidade Jurídica, Autonomia Financeira, autonomia administrativa e património próprio.

Vantagens+ Argumentos Favoráveis

- Art.o1/2 da Orgânica da A.I.M. A:

Para este efeito é imperativo a interpretação extensiva do art.1.o/2 orgânica da A.I.M.A, I.P. Esta norma aponta-nos que estaremos presentes uma equiparação orgânica e funcional da Agência a uma Empresa Pública, de modo a desenvolver soluções concretas para os problemas existentes. A partir deste artigo, apercebemo-nos que o legislador (GOV- trata-se de um Decreto-lei), atribuiu uma maior eficiência e flexibilidade às Empresas Públicas. Deste modo, através de uma análise literal e teleológica, concluímos a importância deste tipo de administração para resolver permanentemente os problemas existentes na A.I.M.A, I.P.

- Não há qualquer problema de o objeto estar constitucionalmente previsto, tendo em consideração que a INCP é um organismo fulcral com competências constitucionais, mais concretamente ao nível da publicação dos atos promulgados pelo PR no diário da república, isto segundo o art.1.o/2 da Lei 74/98 de 11 de novembro e o art.119.o

CRP. Assim, não estamos perante qualquer impedimento do ponto de vista material, tendo em consideração que igualmente no passado, já existiu transformações de determinadas entidades em sociedades anonimas.

- Autonomia financeira e administrativa: Existência de uma maior liberdade para a administração de recursos, realização de contratos e tomada de decisões. Esta autonomia traduz-se na desburocratização da administração, princípio constitucionalmente consagrado (art.267.º/1 CRP);

- Captação de melhores quadros, considerando a aplicação da legislação laboral comum (art.17.o/2 RJSPE), a contratação e a procura por estímulos para alcançar determinados objetivos é mais concretizável do que noutro qualquer modelo;

- Uma gestão orientada por resultados, com base em indicadores de desempenho promove a eficiência e a celeridade de todos os processos;

- Necessidade de Inovação e modernização dos sistemas operativos que aproximam as populações dos serviços às entidades. Algo que foi impossibilitado pelo atual regime de Instituto público;

- Presença de medidas que promovam a transparência desta Agência, com base de garantir a independência do Governo;

Desvantagens

- Distanciamento da política. Considerando que se trata de uma Empresa Pública, com objetivos próprios, teme-se que quem a gere se distancie das bases programáticas do governo.

Contra-argumento:
Primeiramente, estas entidades estão sujeitas ao poder de superintendência e tutela do Ministro da Presidência (art.14.o/8 al. c) LOG). O poder de superintendência traduz- se na fixação de objetivos que devem ser prosseguidos por estas entidades, cabendo, posteriormente a estas definir a trajetória para a alcançarem.

- Perceção pública negativa. Com a transferência de competência de I.P. para uma Entidade Pública Empresarial, poderá suscitar dúvidas e críticas ao apresentarem que esta transferência se traduzirá numa “mercantilização” da ação da A.I.M.A.

Contra-argumento:
Está sujeito ao poder de superintendência e tutela do Governo, logo as diretrizes e arestas principais desta entidade será definida pelo Ministro da Presidência ou em sede de conselho de ministros. Para além disso, temos o exemplo da INCP, que detém de uma competência constitucional muitíssimo relevante e que mesmo assim pratica um excelente trabalho no que toca à publicação em Jornal Oficial (Diário da República).

II.II Doutrina favorável à criação de uma empresa pública

O Estado cria uma entidade pública empresarial, pois, “pretende prosseguir certos fins de interesse público ou prestar um determinado serviço público, mas com maior autonomia de gestão e de uma forma mais flexível e expedida”

O professor Diogo Freitas do Amaral apresenta vários motivos para a criação das empresas públicas, dos quais podemos retirar vantagens:

• Modernização e eficiência da Administração: A modernização da Administração tem como objetivo a modificação da velha e burocrática Administração, por empresas públicas modernas geridas sob forma industrial ou comercial. acompanhada de uma melhor eficiência;

• Desejo de prestar ao público bens e serviços em condições favoráveis;

• Fugir aos controlos regulares de Direito Administrativo aplicáveis aos serviços da

  Administração Pública

• Desempenho de atividades com o fim de evitar fraudes e irregularidades;

  Destes vários motivos podemos retirar alguns bons que coadjuvam e mostram o porquê de propomos a criação de uma empresa pública, de forma a poder aproveitar das vantagens da gestão privada no quadro da Administração indireta.

  
  

  Princípio da gestão privada:

  
  

  Tanto o professor Diogo Freitas do Amaral como os professores José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira apontam as E.P.E. como pessoas coletivas de direito público que também estão sujeitas ao direito privado (art.o 14.o/1 do DL n.o 133/2013). Disto resulta da finalidade (o lucro), pois, as E.P.E. precisam de uma maior flexibilidade, mobilidade e liberdade de ação.

  Contudo, isto não impede de as E.P.E. lançarem mão às normas do direito público, pois, têm interesses públicos. Desta forma, quando necessário, as empresas públicas podem recorrer ao direito público, usufruindo das vantagens tanto do direito público, como do direito privado.

  Esta autonomia, que resulta da sua natureza (Administração indireta), tem como objetivo a intervenção mínima e só necessário do Estado, porque se o Estado interviesse diretamente no exercício das atividades económicas, “a gestão de tais organismos seria um desastre, e a experiência não poderia durar”

  A vantagem da gestão privada prosseguida pela E.P.E. é um regime jurídico especial, que pela natureza do objeto tem duas tarefas específicas. Uma delas é uma tarefa económico-financeira, que visa uma contribuição para o equilíbrio do setor público aplicando métodos próprios das empresas privadas, seguindo normas de racionalidade económica e eficiência próprios de um contexto mercantil; a segunda é pela tarefa social de contribuir para a obtenção de níveis adequados de satisfação das necessidades coletivas ao possibilitar o vazamento das filas e a possibilidade da resolução dos problemas e consequentemente agilização da tramitação dos processos.

  
  

  Contudo, esta autonomia de gestão é limitada, apresentando algumas desvantagens:

  - Impostos da empresa: os impostos da própria empresa estão sujeitos à tributação direta e indireta, sendo obrigadas a pagar impostos ao Estado, como se fossem empresas privadas;

  - Fiscalização de contas: nos termos do art.o 26.o, as contas das empresas públicas estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas e à fiscalização da Inspeção-geral de Finanças.

  Em termos de gestão empresarial, este modelo de Empresa Pública oferece uma maior liberdade para a entidade e, consequentemente, uma acrescida capacidade para fazer face ao problema das longas filas, ou seja, está estruturada de modo a evitar a burocratização e aproxima os serviços às populações assegurando uma maior participação dos interessados (art.o 267/1 da CRP).

  
  

  
  

  III. Inviabilização de regimes alternativos

  III.I Modelo inteiramente estadual, integrando o conjunto de serviços do Ministério da Administração Interna, sob a imediata direção de um Secretário de Estado

  (182.oCRP + 183.o CRP + 184.o CRP) + Lei orgânica do GOV (art.14/8 al. c)) + Lei orgânica do MAI (cfr.at. 2.o/ d)) + Lei orgânica do Ministério da presidência (Decreto- Lei n.o 126-A/2011, de 29 de dezembro)

  O GOV é composto pelo primeiro-ministro, Ministros, Secretários de Estado e ainda Subsecretários de Estado. (183.o/1 CRP). A orgânica do GOV pode ainda ser composta por um ou mais vice-primeiros ministros. (1813.o/2). A sua orgânica e funcionamento (governamental e ministerial) é estabelecido por decreto-lei (198.o/2CRP).

  É importante ressalvar que o Ministério que tutela (art.7.o da lei-quadro dos I.P.) é o Ministério da Presidência e não o ministério da Administração interna (art.14.o/8 al. c) LOG). A partir deste preceito é relevante aferir que o secretário de Estado ter-se-ia de inserir na composição do ministério da presidência (MP) e não no ministério da administração interna (MAI).

  Insere-se nas atribuições sociais do Estado, isto pois, está diretamente relacionado com a segurança social, a proteção do trabalho e principalmente com as migrações e integração social.

  Funções do GOV (199.oCRP): 

  - Garantir a execução das leis; 199.o/ al. c) f) CRP;

  - Assegurar o funcionamento da Administração pública; 199.o/ al. a) b) d) e) CRP;

  - Promover a satisfação das necessidades coletivas. 199.o/ al. g) CRP

  Exercício da competência por parte do GOV:

  - O GOV pode exercer a sua competência por forma colegial, através do conselho de ministros (200.oCRP);

  - Pode ainda ser exercida individualmente, pelos vários membros do GOV.
  Desta forma cada um dos membros do GOV, nas matérias das suas atribuições, decide sozinho, embora em nome do GOV. Exemplo disso são as portarias que se formulam da seguinte forma “Manda o GOV da República Portuguesa, pelo Ministro/ Secretário de (...) fazer (...) o seguinte” Daqui resulta que é o ministro que decide, mas decide em nome do GOV.

  
  

  Secretários de Estado são os membros que embora com funções administrativas, não tem funções políticas e não fazem parte do Conselho de Ministros. No entanto, ser delegadas ou subdelegadas no secretário de Estado ― e são-no muito frequentemente ― competências ministeriais ou governamentais. Em regra, os secretários de Estado não têm assento no Conselho de Ministros, embora possam ser, regular ou ocasionalmente, convidados a participar. Reúnem-se, no entanto, em formação colegial própria, sob a forma de «Reunião de Secretários de Estado».

  Vantagens

  - Maior controlo e supervisão, considerando a existência do poder de direção deste tipo de administração;

  - Menor autonomia- traduz-se em resoluções mais céleres.

  Desvantagens

  - Atentando ao carácter urgente e necessário da resolução do problema, não nos parece congruente atribuir a um SE uma função de cariz político, quando este detém de uma grande relevância administrativa e não política. Sendo uma política que necessita de uma resolução imediata, não é considerável que um secretário de Estado, que não tem assento permanente no Conselho de Ministros, se detenha de tal responsabilidade.

  - Alto risco de politização, tendo em consideração a direção existente entre o governante e os órgãos desta agência.

  - A gestão administrativa centralizada distância as populações do acesso aos serviços, deste modo esta transferência demonstrar-se-ia como um processo de burocratização, dificultando o acesso e garantia do direito de asilo, constitucionalmente consagrado.

  
  

  - Fraca autonomia orçamental: Sendo considerado como serviço da administração direta, este está circunscrito as verbas provenientes do OE, Fundos Europeus, etc. traduzindo-se num complicado desenvolvimento e investimento em determinados bens (informatização do sistema, recursos humanos, instalações, etc.)

  
  

  III.III Modelo de funcionamento do serviço público sob forma privada

  Este modelo reconduz-se à ideia da privatização funcional iniciada com a ei no 987/1995, que consagra o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, que levou ao surgimento de uma maior iniciativa privada no âmbito do desenvolvimento das infraestruturas nacionais. Esta forma de privatização acaba por levar à associação de privados para a exploração de estabelecimentos e atividades que permanecem reservados à Administração Pública.

  Parcerias Público Privadas:

  A privatização funcional tem algumas modalidades, sendo uma dela as parcerias público privadas (PPP). As PPP ́s estão disciplinadas no Decreto-Lei no 111/2012, de 23 de maio e podem definir-se como o contrato, ou conjunto de contratos, através dos quais as entidades privadas se vinculam de forma duradoura, perante uma entidade pública, a assegurar, mediante contraprestação, o desenvolvimento de uma atividade tendente à satisfação de uma necessidade coletiva, e, que o ónus da responsabilidade pelo investimento, exploração e riscos associados está total ou parcialmente na esfera da entidade privada, de acordo com o no 2 do Decreto-Lei, anteriormente mencionado. No artigo 5o dividem-se as responsabilidades entre o parceiro-público e o privado, sendo que ao primeiro se incumbe o acompanhamento, avaliação e o controlo da execução do objeto da parceria para assegurar que são atingidos os objetivos da parceria e ao último cabe o exercício e a gestão da atividade contratada e o financiamento, dentro dos termos estabelecidos no contrato.

  A figura das PPP não tem uma opinião consensual na doutrina relativamente à sua caracterização mas tem algumas características particulares como a transferência de risco do setor público para o privado ou a possibilidade de recurso a um conjunto variado de financiamento, sendo inclusive estabelecido no seu artigo 4o que o objetivo final destas parcerias será a economia e o acréscimo de eficiência na afetação de recursos públicos, o que, por um lado, traz vantagens de eficiência para a prestação do serviço em causa mas, por outro lado, acaba por levar à ideia de que estas privatizações no âmbito administrativo acabam por desmantelar as funções sociais do estado (explicar que as EPE não levariam a este desmantelamento) , tirando do foco da AIMA a missão de prossecução de interesses públicos e tornando o foco a economia e o lucro.

  No número 4 do artigo 2o do Decreto-Lei em análise estabelece-se que uma das formas de regulação e criação das relações jurídicas entre o ente público e privado poderá ser o contrato de concessão de obras públicas ou de serviços públicos, como sugerido na hipótese para regular o novo serviço de Integração, Migrações e Asilo.

  
  

  Concessão de serviços públicos:

  A concessão de serviços públicos, é um contrato administrativo, presente no código dos contratos públicos no artigo 407o e seguintes, sendo definido neste artigo como o contrato pelo qual o cocontratante se obriga à execução pi à conceção e execução de obras publicas, adquirindo em contrapartida o direito de proceder, durante um determinado período, a respetiva exploração, e se for estipulado, mediante o pagamento de um preço. Assim, transfere-se para o ente privado a competência para gerir um serviço público, durante certo período. O concessionário apesar de desenvolver uma atividade que é do interesse publico tem interesses pessoais com a exploração da atividade, como a obtenção de lucro.

  
  

  Desvantagens:

  Ambas as formas de colaboração entre a Administração e o setor privado comportam algumas desvantagens, sendo que se rejeita a utilização das mesmas para promover a eficácia da gestão dos novos serviços da AIMA. Entre elas destacamos:

  - Os riscos que a sua natureza híbrida suscita por serem partilhados entre entidades públicas e privadas pela falta de uniformidade de modelos de contabilidade podendo ser usados para contornar os controlos financeiros a que o setor publico esta sujeito;

  - Também possibilita o fenómeno de desorçamentação que corre por se verificar a criação de organismos fora do campo da AP que desempem funções que seria parcial ou totalmente do campo de ação do Estado, deixando de constar algumas das receitas e despesas no OE;

  O facto de o financiamento não constar do OE que poderia constituir uma grande vantagem de “alivio” em relação às despesas do Estado pode acabar por ter o mesmo fim uma vez que caso o privado não seja capaz de atingir o rendimento requerido da atividade, o Estado terá de intervir de qualquer forma;

  - Custos mais altos a longo prazo: embora o governo não precise de investir inicialmente com grandes recursos, a longo prazo, a privatização de serviços por meio de PPP ́s pode resultar em custos mais elevados para a população, sendo que a iniciativa privada visa o lucro, o que poderá gerar tarifas ou preços mais altos para os serviços prestados assim como, custos mais elevados a longo prazo relativamente às contratações tradicionais uma vez que há necessidade de contratar consultores ou outro tipo de apoios pela carência de competência estatal para gerir e implementar estas parcerias.

  
  

  
  

  III.IV Privatização

  A privatização é o processo através do qual o Estado transfere para o setor privado a propriedade, a gestão ou a responsabilidade por determinadas atividades, serviços ou bens públicos.

  Tipos de privatização:

  Privatização Indireta: Refere-se a medidas como desregulamentação de setores econômicos, incentivo a instituições alternativas e abertura de monopólios à concorrência.

  Privatização Funcional: O Estado mantém a propriedade dos ativos, mas delega a sua gestão a entidades privadas, geralmente através de contratos de concessão. A empresa privada passa a gerir o serviço, mas deve cumprir condições previamente salvaguardadas.

  Privatização Substancial: Trata-se da transferência total ou parcial da propriedade de bens ou empresas públicas para o setor privado. É a forma mais direta de privatização, em que o Estado aliena os seus ativos, deixando de ser o proprietário.

  A privatização de uma agência pública como a AIMA, seja em que regime de privatização for, levantaria diversos problemas, não só jurídicos, mas também práticos, especialmente no contexto do regime das privatizações. Tal processo implicaria a transferência de competências públicas para o setor privado, resultando em consequências para o interesse público e em possíveis inconstitucionalidades.

  Consequências da privatização de uma agência pública: 

  - Redução da intervenção do Estado

  A privatização transfere competências do Estado para o setor privado, reduzindo a capacidade de o Estado garantir a prossecução do interesse público. Esta redução pode comprometer a aplicação de direitos fundamentais. Diluição do poder de tutela e superintendência.

  - Desvio da Missão Pública

  Missão da AIMA: Artigo 3o (Orgânica A.I.M.A)

  A AIMA foi criada para promover o acolhimento e a inclusão de cidadãos estrangeiros, bem como combater o racismo e a discriminação. A privatização pode descaracterizar essa missão ao priorizar interesses económicos sobre objetivos sociais.

  Segundo o artigo 3.o da Lei n.o 11/90 (Lei-quadro das privatizações), as privatizações devem promover a modernização e a competitividade. Contudo, no caso de serviços personalizados e de interesse estratégico, a privatização pode comprometer a equidade no acesso aos serviços. Assim, a continuidade dessas funções pode ser afetada, desviando- as da sua missão social.

  - Limitação no acesso aos serviços

  A gestão privada, ao visar maior lucro, pode limitar o acesso a serviços essenciais e, desta forma, prejudicar populações que dependem do apoio da AIMA para integração e proteção.

  O artigo 266.o da CRP determina os princípios fundamentais da Administração Pública. Ora, ao privatizar uma agência criada nos moldes administrativos, haverá adaptações que podem contrariar este princípio ao priorizar critérios seletivos e financeiros, não atendendo minimamente ao interesse público. Tal alteração pode comprometer completamente a substância do serviço.

  Possível violação do artigo 13o da CRP: poderia ser comprometido se o acesso aos serviços da AIMA fosse restringido por critérios de gestão privada, resultando em desigualdade no atendimento de populações mais vulneráveis e minorias.

  - Diminuição da qualidade dos serviços

  No setor privado, as decisões de gestão priorizam a maximização do lucro, o que pode levar a investimento menor nas áreas de menor retorno financeiro.

  A gestão privada, terá menos interesse em investir em formação, programas de inclusão e assistência social, por não serem áreas de retorno. No entanto, estas são atividades, fundamentais para o cumprimento da missão da AIMA. Esta possível diminuição de programas culturais afetará assim, o apoio à integração, o combate ao racismo e à discriminação, e a promoção de políticas de inclusão. Importa ainda ressalvar que missões com estes fins são mais priorizadas na vertente pública.

  
  

  
  

  IV. Monografias, Legislação e outras fontes

  DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I., 4a edição, 2015, Almedina, Coimbra;

  DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. II., 4a edição, 2018, Almedina, Coimbra;

  JOÃO COUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 12a edição, 2016, Âncora Editora, Lisboa;

  MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10.a edição, 1991, Almedina, Coimbra;

  MÁRIO AROSA DE ALMEIDA, Teoria Geral do Direito Administrativo, 11a edição, 2024, Almedina, Coimbra;

  VASCO PEREIRA SILVA, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, 1.a edição, Almedina, Lisboa, 1995.

  Instituto Público- LQIP – Administração Indireta do Estado;

  Decreto-Lei n.o 41/2023, de 2 de junho (criação da AIMA, I.P.);

  Portaria n.o 324-A/2023, de 27 de outubro (Estatutos da AIMA, I.P.)

  Despacho n.o 7756/2023, de 27 de julho (Designa o presidente e os vogais do conselho diretivo da Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P.)

  Resolução do Conselho de Ministros n.o 103/2024, de 8 de agosto (Designa o presidente e os vogais do conselho diretivo da Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P.);

  Decreto-Lei n.o 126-A/2011, de 29 de dezembro (Orgânica do Ministério da presidência) - ministro com a tutela destes I.P.

  Lei n.o 23/2007, de 04 de Julho (Entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional)

  Lei orgânica do Ministério da presidência (Decreto-Lei n.o 126-A/2011, de 29 de dezembro)

  Lei-Quadro das Privatizações (Lei n.o 11/90 de 5 de Abril) Constituição da República Portuguesa

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  Bárbara Batista, n.º70065 (subturma 10); Daniel Dias, n.º69762 (subturma 10); Inês Gomes, n.º64455 (subturma 17); Martim Dias, n.º69565 (subturma 10)

  Alunos da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Dezembro de 2024 

  Professora Beatriz Garcia 

  Professor Regente: Professor Doutor Vasco Pereira da Silva