A Administração Pública no Estado Absoluto: um motor de desigualdades sociais
Índice
A máquina administrativa do Absolutismo
Agravamento das desigualdades sociais
Comparação com o Estado Liberal
Reconhecimento do princípio da legalidade
Formulação do princípio da separação dos poderes
Introdução
O tema do Trabalho que me proponho a apresentar é "A Administração Pública no Estado Absoluto: um motor de desigualdades sociais".
O objetivo deste trabalho é analisar de que forma a Administração Pública durante a Monarquia Absoluta contribuiu para perpetuar e intensificar as desigualdades sociais, explorando as estruturas administrativas de alguns Estados, nomeadamente o português e o francês. Tenciono explorar, em particular, o impacto de instituições como os tribunais régios, o sistema fiscal. Ainda vou analisar o princípio da legalidade administrativa e o seu (in)cumprimento durante o absolutismo.
Através
desta análise, pretendo compreender não só os fatores que moldaram a sociedade
da época, mas também os impactos que teve nos modelos que se seguiram.
Contexto histórico
O Estado Absoluto é um subtipo do Estado moderno, Estado característico da Idade Moderna e Contemporânea, isto é, período entre os séculos XVI a XX. Mas é apenas durante os séculos XVII e XVIII que a Monarquia Absoluta atinge o auge da sua força. Ao rei eram atribuídos todos os poderes e toda a responsabilidade sobre o Estado. A legitimidade para o exercício do poder supremo do monarca era encontrada na vontade de Deus. Da sua escolha provinha a autoridade real como qualidade imprescindível para o exercício de um cargo de tanto tamanho.
Jacques Benigne Bossuet teorizou os fundamentos e atributos necessários à monarca absoluto, através do estilo de governo exercido por D. Luís XIV, modelo de todos os reis absolutos, e do próprio absolutismo. Segundo Bossuet, o poder real deveria conjugar as seguintes características:
· Ser sagrado, porque provinha de Deus, que o conferiu aos monarcas para que eles exerçam em seu nome. É daqui que decorre a ideia de que atentar contra o rei é um sacrilégio e que se deve “obedecer ao príncipe por princípio da religião”1. Mas, enquanto que a origem divina tornava o poder real incontestável, também lhe impunha limites: os reis deviam honrar o poder que Deus lhes dera, usando-o para o bem público;
· Ser paternal, pois a autoridade paterna era a mais natural e a primeira conhecida pelo Homem (“fizeram-se os reis pelo modelo dos pais”[1]). Por esse motivo, o rei devia satisfazer as necessidades do seu povo, proteger os mais fracos e governar brandamente, cultivando sempre a imagem de “pai dos povos”;
· Ser absoluto, para que o rei assegurasse o respeito pelas leis e pelas normas judiciais, de forma a evitar a anarquia que retirava aos Homens os seus direitos e instalava a lei do mais forte;
· Ser submetido à razão, isto é, à sabedoria, visto de Deus teria dotado os reis de certas capacidades que asseguravam o bom governo.
A
sociedade do Antigo Regime, ou seja, a sociedade dos séculos em que vigorou a
Monarquia Absoluta, era uma estrutura fortemente hierarquizada. A sociedade era
formada por três Estado ou Ordens: o Primeiro Estado ou clero; o Segundo Estado
ou nobreza; e o Terceiro Estado ou povo.
A máquina administrativa do Absolutismo
O rei absoluto concentrava em si toda a autoridade do Estado: legislava, executava e julgava. No fundo, não tinha outros limites que os da sua própria consciência, pois, estava obrigado a respeitar os costumes do reino, mas nunca se estabeleceu qualquer órgão que, efetivamente, controlasse a atuação régia. Na prática, o rei tomou o lugar do Estado, com o qual se equiparava. Uma vez que as ações régias estão legitimadas por si próprias, os monarcas absolutos dispensavam o auxílio de outras forças políticas, como a Corte. Na teoria, as várias instituições políticas não eram abolidas, visto que isso constituiria uma afronta aos privilégios estabelecidos que ao rei cabia preservar. Mas, a verdade é que, em França, no início do reinado de Luís XIV, os Estados Gerais não se reuniam há mais de cem anos, e, em Portugal, as Cortes não se reuniram uma única vez durante todo o século XVIII.
Porém, o absolutismo também trouxe novos e importantes avanços no crescimento e aperfeiçoamento da estrutura administrativa. Em França, consolidou-se o conceito de Estado moderno, cujo assentava na centralização do poder político e administrativo e na organização dos grandes serviços públicos nacionais, como o exército, polícia, justiça, finanças, diplomacia, obras públicas, intervenção económica. Estes progressos devem-se essencialmente a Richelieu, Luís XIV e Colbert, figuras de vanguarda da instauração do Absolutismo real na França.
O caso de Portugal
Naquela época, a imagem de Luís XIV impunha-se na Europa como modelo a seguir, quer no que respeita à autoridade com dirigiu os negócios do Estado, quer no que toca à magnificência de que se rodeou. O rei português, D. João V, que viria a tomar o cognome de o Magnânimo, procurou imitá-lo nos dois aspetos.
Na segunda metade do século XVII, a estrutura governativa foi-se aperfeiçoando e, progressivamente, o rei tomou as rédeas da governação. É seguro afirmar que o reforço do poder real enfraqueceu o peso político da nobreza e conduziu também ao apagamento do papel das Cortes enquanto órgão de Estado. Os três estados (nobreza, clero e povo) reuniram-se uma última vez em 1697 para afirmarem D. João V como herdeiro. Durante a sua longa governação, este monarca nunca convocou as Cortes e o mesmo fizeram os seus sucessores.
Enquanto grande admirador, D. João V decidiu seguir o modelo do governo do rei francês. O monarca diminuiu progressivamente a capacidade de decisão dos diversos conselhos transferindo-a para os seus colaboradores mais diretos, os secretários, com quem se reunia frequentemente. No sentido de melhor este núcleo central da governação, o rei procedeu, em 1736, à reforma das três secretarias existentes, redefinindo as suas funções e alterando-lhes o nome.
Agravamento das desigualdades sociais
A administração pública durante o período da Monarquia Absoluta desempenhou um papel central na consolidação do poder régio e na organização social. Este modelo político-administrativo, caracterizado por uma concentração de poder no monarca e uma forte centralização das decisões, foi fundamental para a manutenção de uma estratificação hierárquica que, geralmente, beneficiava as ordens sociais privilegiadas, clero e nobreza, em detrimento da classe mais desfavorecida, o povo ou Terceiro Estado.
No contexto europeu, e particularmente em Portugal, as políticas administrativas foram frequentemente elaboradas para reforçar os interesses da nobreza e do clero, enquanto exploravam os recursos do Terceiro Estado, o povo. Instituições como os tribunais régios, a administração fiscal e os sistemas de distribuição de terras desempenharam um papel crucial no agravar dessas desigualdades, enquanto promoviam a dependência económica e política do povo quanto às outras classes.
De facto, havia uma falta de separação entre os poderes do Estado e os instrumentos de controlo da Administração Pública, o que tinha como consequência a existência de uma administração que reforçava as disparidades sociais entre os súbditos. Se compararmos indivíduos de classes diferentes, essa dissemelhante ainda se torna mais evidente.
Os tribunais régios
Os tribunais régios desempenharam um papel importante no agravamento das desigualdades sociais nesta época, pois funcionavam como instrumentos de centralização do poder e de reforço das hierarquias sociais.
Por volta do ano de 1751, período em que ainda vigorava o Absolutismo em Portugal, um alvará retira aos tribunais a competência de assegurar as garantias particulares, apesar de estas não serem já muito fortes. A proteção que os tribunais comuns exerciam era julgada como atrevida e indesejável ao poder político. Para os substituir, são criados então os Tribunais Régios, aos quais é concedido a competência para conhecer os decretos-reais e outros atos da Administração central.
Estes tribunais eram diretamente subordinados ao rei e tinham como objetivo assegurar que as leis e decisões régias fossem aplicadas de forma uniforme em todo o território. Embora teoricamente destinados a proteger todos os súbditos, os tribunais régios raramente asseguravam um tratamento igual entre todos. O Terceiro Estado tinha muitas dificuldades em aceder à justiça, devido a custos associados. O Primeiro e o Segundo Estado, por outro lado, tinham um acesso mais facilitado, o que lhe permitia proteger os seus interesses.
Posso então afirmar, que as decisões judiciais nem sempre se cingiam ao campo jurídico, mas eram também políticas. Em Portugal, os Tribunais da Fazenda são um excelente exemplo do acima referido. Eles tinham um papel notável na cobrança de impostos e, por conseguinte, no agravamento das desigualdades económicas.
A administração fiscal
Os impostos eram uma forma de suportar a corte real, os privilégios da nobreza e as despesas militares na guerra.
Como já referido, a sociedade do Antigo Regime estruturava-se em três Estados: clero, nobreza e povo. O clero e a nobreza estavam isentos do pagamento de impostos, destacando os impostos sobre os morgadios ou sobre os rendimentos da terra. A carga fiscal era assumida na totalidade pelo povo, que pagavam impostos como a décima, a capitação e as derramações. Uma parte do povo, que vivia em meios rurais também enfrentava tributos sobre bens de consumo, como o sal e o pão, essenciais para a sua sobrevivência.
A administração fiscal é talvez o mais óbvio fomento das desigualdades sociais durante o Antigo Regime. As cargas desproporcionais fizeram com que grande parte da população do Terceiro Estado vivesse em situações de pobreza crónica, sendo muito difícil aspirar a condições melhores. De igual forma, também consolidou a ideia de que o Estado Absoluto colocava o interesse das classes privilegiadas acima da procura pelo bem comum geral.
O princípio da legalidade
Segundo Freitas do Amaral, o princípio da legalidade ou princípio da legalidade administrativa é uma ideia que rege a administração pública, afirmando que existem limites à sua atuação definidos pela lei.
Atualmente, ele está consagrado no artigo 266/2.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e no artigo 3.º do Código do Procedimento Administrativo. Logo, a Administração Pública, que devia apenas executar leis, projetava atos políticos.
O professor Marcelo Caetano, no seu Manual de Direito Administrativo, declara que é à Administração Pública que compete satisfazer as necessidades da coletividade. Mas se essa função for levada tendo em conta apenas “a vontade de quem as toma, a administração correria o risco de se processar arbitrariamente, com profundas desigualdades e injustiças”[2].
De facto, é precisamente isso que encontramos. A História mostra-nos que o rei absoluto era a máquina administrativa do Estado Absoluto, pois, como já referi, o rei absoluto exercia todas as funções do Estado (legislativa, executiva e judicial). Vulgarmente ele era posto acima da lei, ou então, de forma menos óbvia, a lei era uma expressão direta da sua vontade. O que aconteceria era que a Administração Pública, sinónimo da figura do rei durante este período, cairia recorrentemente em iniquidades por ser praticada segundo aquilo que seriam as necessidades de quem a exercia, isto é, do rei.
Em suma, existia uma ausência do cumprimento do princípio da legalidade nesta época. A não obediência a este princípio, agravou as desigualdades entre classes e a situação de opressão social, visto que as leis e regulamentos eram comumente redigidos tendo em vista o benefício da figura real. Até as classes mais altas (clero e nobreza) eram por vezes rejeitados, de forma a que se mantivessem no seu lugar na hierarquia, abaixo do monarca soberano.
Comparação com o Estado Liberal
Após o Estado Absoluto, segue-se o Estado Liberal. Este é também um subtipo de Estado moderno que se propagou devido às Revoluções liberais americana (1776) e francesa (1789). Este período teve o seu início no século XVIII com as referidas revoluções, mas só conheceu o seu apogeu no século XIX.
Esta conjuntura está associada a uma série de alterações relativamente ao período absolutista: dá-se o reconhecimento do princípio da legalidade; formula-se o princípio da separação dos poderes; o poder político passar a estar limitado; há o reconhecimento de direitos intrínsecos à condição humana; proclama-se a igualdade jurídica sem restrições; subordina-se o Estado e o monarca à lei; entre outras.
Vou apenas analisar duas modificações que se dão nesta época, que considerei mais relevantes para o tema que estou a desenvolver. Elas são o reconhecimento, e, consequentemente, o cumprimento, do princípio da legalidade e a elaboração do princípio da separação dos poderes.
Reconhecimento do princípio da legalidade
O Estado Liberal, conheceu o princípio da legalidade da Administração Pública, através da subordinação a uma Constituição, às declarações de direitos dos cidadãos e à lei, garantindo assim previsibilidade, imparcialidade e igualdade no exercício do poder. Opostamente, o monarca absoluto e a sua Administração Pública, não estavam limitados por alguma Constituição escrita ou por lei.
Assim, no alicerce destes regimes, os poderes da Administração são condicionados por lei, não havendo livre atuação por parte desta. A Administração condicionada, como é chamada, apresenta-se como um garante da liberdade dos cidadãos, visto que ela só tem possibilidade de se mover dentro dos limites que a lei traça, lei esta, votada em assembleias legislativas elegidas pelos próprios cidadãos. No fundo, a lei era vista como uma expressão da vontade geral, logo seria contraditório promover desigualdades entre os que a haviam redigido (indiretamente).
Apesar de a aplicação do princípio da legalidade pelo Liberalismo vir dar resposta ao arbítrio praticado durante o período absolutista, atenuando as diferenças sociais que este havia engravescido, a realidade é que este falhou no seu cumprimento. Por exemplo, em muitas situações, os direitos dos trabalhadores ou das classes mais desfavorecidas eram negligenciados em prol de uma interpretação estrita das leis que favoreciam o mercado e/ou a propriedade privada, pilares do liberalismo. Na realidade, Ao atuar exclusivamente em conformidade com a lei, a administração podia justificar ações injustas ou inadequadas, atribuindo a responsabilidade ao legislador. A Administração Pública liberal foi agressiva, e só com o termo deste Estado é que ganhou efetivamente função constitutiva.
Formulação do princípio da separação dos poderes
Em 1748, na sua obra O Espírito das Leis, Montesquieu formula o princípio da separação dos poderes que desdobra a autoridade do Estado e, três poderes: legislativo, executivo e judicial.
Montesquieu ainda defende que a concentração destes poderes leva à tirania do Estado. Logo, segundo este pensamento, posso presumir que a separação dos mesmos seria o primeiro passo para a uma atingir uma Administração Pública igualitária. Exemplo perfeito de um Estado em que os poderes estão todos concentrados uma única pessoa/órgão, é o Estado Absoluto, e como já foi visto, a sua estrutura promoveu ao longo de vários séculos as desigualdades sociais.
Como consequência da descoberta deste princípio temos, pela primeira vez na História, a separação entre a Administração e a Justiça, ou seja, a desvinculação material entre a função administrativa e a função jurisdicional. Como já referi atrás, durante o Estado Absoluto não existia qualquer distinção entre estas duas funções, visto que os órgãos que exerciam ambas, o faziam em nome do rei, tornando o monarca no supremo legislador, supremo juiz e supremo administrador, em simultâneo.
O caso de Portugal
Assim como no resto do mundo, em Portugal também se dá uma revolução liberal em 1820. Foi o fim da monarquia absoluta e o início da monarquia constitucional!
As Cortes Constituintes elaboraram aquele que seria o mais antigo texto constitucional português, a Constituição de 1822. Ela defendia ideias como a soberania popular, a separação dos poderes, os direitos dos indivíduos e a não concessão de privilégio à nobreza e ao clero. À semelhança dos outros Estados por onde se havia propagado o liberalismo, Portugal também agora escolhia um regime de governo que acabava com favorecimento de classes superiores e dos seus interesses, sob pena de prejudicar as mais desfavorecidas. Porém, de todos os ideais recém-adotados, o que mais importante é, sem dúvida, a submissão do poder do rei às Cortes, ou seja, o exercício do poder administrativo praticado pela pessoa do rei, teria agora de ser apreciado pelas Cortes Constituintes portuguesas. Este foi o assassinato do carácter soberano e absoluto da Administração Pública em Portugal.
Conclusão
A análise do modelo de Administração Pública durante a Monarquia Absoluta revela não apenas os mecanismos que consolidaram o poder régio, mas também as consequências sociais que dele resultaram. Este período marcou uma modificação na relação entre o Estado e a sociedade, ao instituir uma estrutura de governação que perpetuava desigualdades e concentrava recursos nas mãos dos mais privilegiados, em especial, na pessoa do rei absoluto.
Embora muitas das práticas absolutistas tenham sido reformadas com o avanço das ideias liberais e a chegada do constitucionalismo, os efeitos desse sistema mantiveram-se latentes, deixando marcas profundas nas estruturas sociais, económica e jurídicas.
Concluindo, o estudo das práticas administrativas durante o absolutismo e da sua relação com as desigualdades sociais serve como um alerta para a necessidade de uma Administração que promova a inclusão, a justiça social e o equilíbrio entre os diferentes interesses da sociedade.
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