A DIGITALIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: DESAFIOS AO PRINCÍPIO DA IGUALDADE

 

A digitalização da Administração Pública: Desafios ao Princípio da Igualdade

Sumário: 1. Introdução – 2. O princípio da igualdade na Administração Pública – 3. A digitalização da Administração – 4. Benefícios associados à transformação digital – 5. Impacto no direito à Igualdade – 6. Deveres dos cidadãos na era digital – 7. Conclusão

 

1.     Introdução

A digitalização dos serviços públicos revolucionou a forma como a Administração Pública interage com os particulares. Nos últimos anos, com o avanço das tecnologias de informação e comunicação, o uso de plataformas digitais e portais eletrónicos tem sido amplamente adotado pela administração, oferecendo aos cidadãos uma forma mais rápida, conveniente e eficiente de recorrer aos serviços. A pandemia da COVID-19 foi sem dúvida um marco significativo para esta transformação digital uma vez que forçou uma rápida transição para os serviços digitais. A possibilidade de realizar serviços administrativos a partir de qualquer lugar e a qualquer hora significou um grande avanço em termos de eficiência e acessibilidade. Contudo, esta transformação traz desafios significativos, sobretudo em matéria de proteção de direitos e garantias fundamentais dos particulares, como a igualdade no acesso à administração, podendo ameaçar o Estado de Direito Democrático.

2.     O Princípio da Igualdade na Administração Pública

O princípio da igualdade é uma das bases do nosso sistema jurídico, estando consagrado no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa (CRP). Ao nível do Direito Administrativo, o princípio da igualdade exige, por parte da administração, um tratamento igual perante todos os cidadãos como refere o artigo 6º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) e o artigo 266º, nº2 da Lei Fundamental. Este é um direito associado à dignidade da pessoa humana que deriva de uma luta contra discriminações arbitrárias, como estudámos, na génese do Direito Administrativo. Portanto, a igualdade surge, na nova era da administração como um princípio estruturante. Deste princípio podemos retirar duas vertentes. Em primeiro lugar, uma vertente negativa, que revela a proibição da discriminação. Daqui se conclui que é violadora do princípio da igualdade uma medida que estabelece uma diferenciação de tratamento não justificada. Da segunda vertente, a vertente positiva, retira-se que há um dever de diferenciação em certos casos. Como refere o professor Freitas do Amaral, “a igualdade não é uma igualdade absoluta e cega.” [1], ou seja, existe a possibilidade de discriminação positiva, permitindo assim, um tratamento desigual para situações que forem diferentes.

 

3.     A digitalização da Administração

A tecnologia revolucionou toda a sociedade, não tendo o Direito permanecido imune. Estas transformações revolucionaram a forma de atuação da justiça, destacando-se o Direito Administrativo pelas grandes alterações que a digitalização permitiu. Pode-se mesmo considerar que “O domínio da Administração Pública se apresenta hoje como o mais significativo setor em que se verifica a utilização de equipamento informático no domínio do direito” [2].

A digitalização da Administração Pública é um movimento crescente em Portugal, alinhado com a transformação digital que ocorre em vários países da União Europeia. Esse processo visa automatizar, simplificar e tornar os serviços públicos mais acessíveis através de plataformas digitais, eliminando a burocracia e aumentando a eficiência do atendimento. Em 2021, foi aprovada a Estratégia para a Transformação Digital da Administração Pública 2021-2026[3], o que demonstra o compromisso de Portugal em avançar com a digitalização. Esta estratégia, inserida no Plano de Recuperação e Resiliência, reflete a prioridade dada pelo Estado ao desenvolvimento de uma administração pública moderna, funcional e centrada nas necessidades dos cidadãos. Ao transformar os processos e digitalizar serviços, procura-se proporcionar um atendimento mais eficiente e menos burocrático, facilitando a relação da administração com os particulares. A digitalização não é apenas uma questão de modernização e facilitação no atendimento, é também um meio de garantir uma maior transparência nos processos. A utilização de tecnologias possibilita o acesso mais rápido a informações públicas, podendo os cidadãos ter maior conhecimento das operações, e contribuindo para decisões mais informadas. Isto demonstra o comprometimento de Portugal com a transformação tecnológica para assegurar que o país acelera a transição para uma sociedade mais digitalizada. A modernização administrativa segue os princípios estabelecidos no Decreto-Lei nº135/99, de 22 de abril. Este decreto-lei reuniu as medidas e diplomas legais que haviam sido publicados até à data, de forma a sistematizar num único diploma as normas aplicáveis para a transição digital da administração. No âmbito do Código de Procedimento Administrativo, o artigo 14º, nº1 refere que a Administração Pública deve utilizar meios eletrónicos no desempenho da sua atividade. Certos autores consideram esta norma como uma permissão, estando assim, a administração autorizada a recorrer aos meios digitais no exercício das suas funções.[4] É também a partir deste artigo, juntamente com o artigo 61º do CPA, que se podem retirar os principais objetivos da digitalização da administração: “promover a eficiência e a transparência administrativas e a proximidade com os interessados”.

A pandemia da COVID-19 teve um impacto significativo no aumento da utilização de meios digitais por parte dos cidadãos, acelerando a transformação digital que já estava em progresso, mas que, devido às circunstâncias excecionais, tornou-se uma necessidade urgente. Com as restrições impostas, muitos dos serviços, que tradicionalmente eram prestados presencialmente, tiveram de ser adaptados para plataformas digitais. Isto exigiu uma mudança rápida tanto da parte dos cidadãos, que foram obrigados a adaptar-se ao uso de novas tecnologias, quanto da administração pública, que teve de implementar soluções para garantir a continuidade dos serviços essenciais de forma remota. A pandemia representou um grande salto na digitalização dos processos administrativos, no entanto, demonstrou também as fragilidades, numa sociedade que não estava preparada para a transição abrupta, e, que por isso, apresentou diversas dificuldades. Ainda assim, foi possível comprovar os benefícios associados à digitalização.

 

4.     Benefícios associados à transformação digital

A transformação digital na administração pública é um processo que visa trazer benefícios significativos tanto para o Estado como para os cidadãos. Através de iniciativas como o Balcão Único Digital e o Portal do Cidadão, o governo centraliza diversos serviços num único ponto de acesso digital. Com isto, espera-se facilitar a vida dos cidadãos ao eliminar a necessidade de se deslocarem fisicamente até aos serviços, permitindo o acesso rápido em qualquer lugar e a qualquer momento. Para o Estado, a digitalização traduz-se numa redução de custos. Com a automatização de processos burocráticos, diminuem-se os tempos de espera, o que resulta também num aumento da eficiência e melhora a experiência do cidadão com a administração. Além disso, ao automatizar tarefas, o Estado pode mobilizar recursos financeiros e humanos para áreas que exigem uma maior atenção, trazendo benefícios tanto para a administração como para os contribuintes. Outro aspeto fundamental é o aumento da transparência dos processos. A digitalização permite que os cidadãos acompanhem o progresso dos processos e decisões públicas, promovendo maior visibilidade das operações públicas e aumentando a confiança nas instituições. O acesso fácil e transparente às informações fortalece a democracia e torna a Administração Pública mais responsável e acessível. Além destas vantagens, a digitalização traz impactos positivos para o ambiente. A redução das deslocações dos cidadãos para utilizar os serviços públicos reduz o tráfego, contribuindo para um ambiente mais sustentável. Da mesma forma, a desmaterialização da administração através da substituição de documentos impressos pelos digitais reduz significativamente o uso do papel, aumentando a sustentabilidade.

Analisando os objetivos referidos no artigo 14º do CPA, é evidente que a digitalização contribui para a eficiência dos serviços e para a transparência administrativa. No entanto, no que respeita a proximidade com os interessados pode gerar algumas dúvidas. É certo que os meios eletrónicos são uma forma de aproximar os serviços às populações, afirmando o princípio constitucional mencionado no artigo 267º, nº1. No entanto, considero que este princípio deverá estar sempre interligado com o princípio da igualdade. Portanto, a aproximação dos serviços às populações tem de abranger toda a população, não podendo constituir um motivo de marginalização daqueles que terão mais dificuldades em chegar a estes meios.

 

5.     Impacto no Direito à Igualdade

Como foi analisado, a digitalização da administração deve facilitar o acesso e melhorar a eficiência dos serviços para todos os cidadãos. No entanto, esta transformação digital apresenta desafios ao nível dos direitos individuais, nomeadamente no que respeita o princípio da igualdade. Como refere Vasco Pereira da Silva não podemos encarar a digitalização como um milagre que vem resolver todos os nossos problemas, mas também não podemos ser completamente céticos[5]. É necessário aceitar a digitalização e a revolução que causou no nosso sistema, aproveitando os benefícios que esta trouxe. No entanto, temos de garantir as condições necessárias para a proteção dos direitos dos cidadãos. Desta forma é crucial que a lei acompanhe a evolução das tecnologias de forma que não haja uma área livre de direito, onde os cidadãos veem os seus direitos serem violados sem consequências jurídicas.

São inegáveis os benefícios da digitalização ao nível da administração, no entanto não podemos ignorar os problemas associados, principalmente no que se refere à inclusão digital e à adaptação de cidadãos que enfrentam barreiras tecnológicas ou possuem baixa literacia digital. Coloca-se então a questão: Será a digitalização da administração uma violação ao princípio da igualdade?

A falta de acesso digital em populações vulneráveis (idosos, pessoas com baixos rendimentos, etc.) pode aprofundar desigualdades, excluindo determinados grupos do acesso a serviços públicos, o que se torna uma violação do princípio da igualdade. O Professor Artur Flamínio da Silva explica este problema através do conceito “possibilidade de acesso”[6]. Este conceito engloba tanto a literacia digital necessária aos utilizadores como a capacidade financeira necessária para a aquisição de meios.  Desta forma, a digitalização pode acabar por acentuar as desigualdades ao invés de ser um meio de potenciar o acesso de todos à administração. Parece que limitar a administração a algo digital vai excluir todos aqueles que não têm forma de aceder aos meios digitais, seja por questões de baixa literacia, seja por questões financeiras. Para muitos cidadãos, especialmente aqueles em idade avançada ou com menor escolaridade, a falta de competências digitais pode ser um obstáculo insuperável. Tendo em conta que Portugal é um país muito envelhecido, restringir o acesso aos serviços administrativos a um meio digital, poderia ser uma forma de exclusão de grande parte da população. Verifica-se também uma grande discrepância entre o litoral e o interior no acesso à tecnologia. O litoral, especialmente em grandes áreas urbanas como Lisboa ou Porto, é onde se concentra a maior parte da infraestrutura tecnológica avançada. Estas áreas beneficiam de melhores conexões à internet e maiores investimentos em tecnologias, o que resulta num maior acesso a serviços digitais para a população. Por contraste, regiões do interior, especialmente as aldeias mais remotas, enfrentam desafios em relação às infraestruturas de telecomunicações, não tendo, muitas das vezes, acesso aos serviços digitais necessários. Para além disso, uma parte da população pode não ter rendimentos suficientes para adquirir as ferramentas necessárias para aceder aos serviços digitais. Em muitos casos, famílias com baixos rendimentos enfrentam dificuldades para suportar os custos necessários para aceder às novas tecnologias, podendo ser, portanto, excluídas do acesso à administração.

Também no que toca a vertente positiva do princípio da igualdade, a digitalização retira o sentido personalista da administração. Os processos automatizados poderão não considerar as diferenças que existem em determinadas situações, limitando as discriminações positivas.

Surge então outra uma questão fundamental: como garantir que todos os cidadãos, independentemente da sua literacia digital ou condição socioeconómica, tenham o mesmo acesso aos serviços administrativos online?

Creio que a administração nunca se poderá restringir aos serviços digitais. Atualmente, tendo em conta as diferenças na sociedade portuguesa, limitar a administração aos meios tecnológicos seria uma violação do princípio da igualdade, uma vez que excluiria parte da população do acesso à administração. Deverá então ser respeitado o princípio da neutralidade tecnológica. Deste princípio resulta que “ninguém poderá ser prejudicado ou beneficiado pela utilização de meios técnicos que, por efeito de problemas de compatibilidade ou interoperatividade de equipamentos e de programas, impossibilite ou torne muito difícil a conexão com a Administração Pública.”[7]. Portanto, digitalização tem de ser acompanhada de políticas públicas que permitam o acesso de todos sob pena de ser violado o princípio da igualdade. É essencial garantir a expansão e a melhoria das infraestruturas tecnológicas para que atendam todas as zonas do país. Deve também ser promovida a literacia tecnológica e a inclusão digital para que todos possam usufruir da administração.

 

6.     Deveres dos cidadãos na era digital

Na era digital, os cidadãos passam a ter novos deveres e responsabilidades, que são fundamentais para que a transição digital aconteça de forma eficiente e segura. Os particulares, ao interagirem com a Administração Pública em plataformas digitais, devem utilizar os serviços eletrónicos de forma adequada e garantir a veracidade das informações prestadas. Creio que deve ser também associado um dever de aceitar a modernização e tentar acompanhá-la. Muitas vezes as pessoas autoexcluem-se das novas tecnologias, dificultando a transformação digital. A evolução tecnológica é uma realidade inevitável, portanto, da parte dos particulares deve haver esta aceitação, de forma a facilitar a transição digital. Tudo isto dentro dos limites legais, salvaguardando os direitos e liberdades individuais. Os cidadãos devem então ser incentivados a procurar formação e atualização sobre o uso das tecnologias, desenvolvendo capacidades para utilizar os serviços públicos digitais. Ainda que seja responsabilidade do Estado garantir a proteção dos dados dos cidadãos em plataformas digitais, cabe também aos cidadãos adotar as práticas recomendadas e aderir aos mecanismos de autenticação digital disponibilizados pela administração (como a Chave Móvel Digital), mantendo os dados sempre atualizados. Para além disso, os cidadãos devem ser encorajados a participar em consultas públicas ou utilizar mecanismos de comunicação com a administração para sugerir melhorias ou relatar problemas relacionados com os serviços digitais.

 

7.     Conclusão

A transformação digital que está a ocorrer em todos os setores da sociedade é uma realidade inevitável e, no campo jurídico, trouxe desafios e oportunidades que exigem uma adaptação constante da legislação. Embora a digitalização no âmbito da administração acarrete diversos benefícios, traz também muitos riscos, principalmente no que toca à proteção do cidadão e dos seus direitos e liberdades individuais. Esta digitalização, pode ser um meio de criar desigualdades quando mal implementada. Desta forma, não deve ser vista como uma solução única e universal, mas sim como uma alternativa aos meios físicos. A exclusão de grupos vulneráveis, como idosos, pessoas com baixa literacia digital ou com incapacidades económicas, é um risco que não pode de forma alguma ser ignorado. Neste sentido, é essencial que a modernização da Administração Pública seja acompanhada de medidas que assegurem o acesso universal, garantindo a igualdade no acesso à administração. É imprescindível que a administração mantenha uma abordagem flexível respeitando a neutralidade tecnológica e reconhecendo que nem todos os cidadãos têm as mesmas condições para interagir com os serviços digitais. O equilíbrio entre os avanços tecnológicos e a proteção dos direitos individuais é essencial para garantir que a transformação digital se torna claramente mais benéfica do que prejudicial. A adaptação dos cidadãos e o apoio contínuo à inclusão digital são responsabilidades compartilhadas, tanto pelo Estado quanto pelos cidadãos.

 

Referências

ARTUR FLAMÍNIO DA SILVA / DANIELA MIRANTE “A justiça administrativa digital: algumas questões constitucionais” in Direito Administrativo e Tecnologia, 3ª Edição, Almedina, Coimbra, 2023;

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo Volume II, 4ª Edição, Almedina, Coimbra, 2018;

PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, 1ª Edição, Almedina, Coimbra, 2016;

PEDRO COSTA GONÇALVES, “Regime Jurídico da Administração Pública Eletrónica”, in Estudos em homenagem ao Professor Doutor Fernando Alves Correia, 1ª Edição, Almedina, Coimbra, 2023;

PETER BADURA, “Das Verwaltungsverfahren”, in Allgemeines Verwaltungsrecht, De Gruyter, Berlim, 1975;

VASCO PEREIRA DA SILVA, “The New World of Information and New Technologies in Constitutional and Administrative Law”, in Automatisierte Systeme, 1º Edição, C.H. BECK, Munique, 2022.

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[1] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo Volume II, 4ª Edição, Almedina, Coimbra, 2018.

[2] P. BADURA, “Das Verwaltungsverfahren”, in Allgemeines Verwaltungsrecht, De Gruyter, Berlim, 1975, p.468.

[3] Publicada na Resolução de Conselho de Ministros nº131/2021, de 10 de setembro.

[4] PEDRO COSTA GONÇALVES, “Regime Jurídico da Administração Pública Eletrónica”, in Estudos em homenagem ao Professor Doutor Fernando Alves Correia, 1ª Edição, Almedina, Coimbra, 2023, p.959.

[5] VASCO PEREIRA DA SILVA, “The New World of Information and New Technologies in Constitutional and Administrative Law”, in Automatisierte Systeme, 1º Edição, C.H. BECK, Munique, 2022

[6]  ARTUR FLAMÍNIO DA SILVA / DANIELA MIRANTE “A justiça administrativa digital: algumas questões constitucionais” in Direito Administrativo e Tecnologia, 3ª Edição, Almedina, Coimbra, 2023, p.270

[7]  PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, 1ª Edição, Almedina, Coimbra, 2016, p. 494.

Matilde Rodrigues, nº69894