A Hierarquia Administrativa - O dever de obediência do subalterno e os limites jurídicos à obediência hierarquia
Introdução
O direito administrativo, no nosso ordenamento jurídico, assume uma posição de extrema importância na regulação das interações entre os cidadãos e a administração pública.
Dentro do domínio da regulação, o conceito de hierarquia administrativa, no qual me irei focar neste trabalho, emerge como um princípio fundamental, moldando a estrutura organizativa e as relações de subordinação presentes nas entidades públicas.
Neste trabalho, proponho-me a investigar e analisar o complexo conceito de hierarquia administrativa, e o que dele emerge, no quadro do direito administrativo português, examinando as suas implicações, fundamentos legais e a sua importância na preservação do interesse público e, por fim, depois desta intensa investigação compreender como é que a hierarquia administrativa é um alicerce jurídico indispensável para a eficiência e legalidade das ações da administração pública no nosso país.
Antes de fazermos qualquer análise do conceito de hierarquia administrativa, em concreto, cabe-nos primeiramente reflexionar sobre a necessidade de hierarquia.
Quando pensamos em hierarquias, muitas vezes, fazemos uma associação direta a sociedades com imperfeições notáveis, que fomentam o autoritarismo e, consequentemente, o medo e a desconfiança entre os civis e os superiores.
Ora, quando pensamos em hierarquia teremos que pensar no seu todo, em vários domínios da sociedade a existência de uma hierarquia é indispensável, para que consigamos prosseguir um fim coletivo, já que as hierarquias configuram uma ação única, com diversas imputações até chegar ao ato final.
Relativamente à hierarquia, no âmbito do direito administrativo, esta representa uma das figuras fundamentais da nossa administração, tal como já referido anteriormente. A hierarquia administrativa, trata das relações verticais (modelo vertical hierárquico herdado do império romano e da igreja católica) entre as diferentes estruturas da administração pública (órgãos, serviços e repartições), conferindo a um órgão ou agente administrativo por um lado o poder de direção e, por outro, o dever de obediência, que iremos estudar mais adiante.
Corresponde, deste modo, a uma figura em que os poderes se concentram no topo e as decisões são tomadas do topo para a base.
O Prof. CUNHA VALENTE, estudou em profundidade esta figura da administração, tendo-a definindo como, “o conjunto de órgãos administrativos de competências diferenciadas, mas com atribuições comuns, ligados por um vínculo de subordinação que se revela no agente superior pelo poder de direção e no subalterno pelo dever de obediência.”
O Prof. FREITAS DO AMARAL não se terá afastado desta conceção, no entanto adapta-a, definindo-a como, um “modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligadas por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e ao subalterno o dever de obediência.”
Do conceito de hierarquia administrativa emerge o conceito de hierarquia externa e de hierarquia interna, deste modo, será importante fazer a sua distinção, tal como faz o Prof. FREITAS DO AMARAL, nas suas lições.
Na hierarquia interna, não há prática de atos jurídicos, mas sim prossecução de atividades, uma vez que estamos perante uma hierarquia de agentes e, por isso, estabelecem-se vínculos de superioridade e subordinação entre agentes administrativos. O Prof. FREITAS DO AMARAL define a hierarquia interna da seguinte forma: “modelo vertical de organização interna dos serviços públicos que assenta na diferenciação entre superiores e subalternos”.
Relativamente ao conceito de hierarquia externa, trata-se de uma hierarquia de órgãos, onde não está em causa a divisão de trabalho entre os agentes, ao contrário do que se observa na hierarquia interna, mas, sim, a repartição das competências entre aqueles a quem está confiado o poder de tomar decisões em nome da pessoa coletiva. Os vínculos de superioridade e subordinação configuram-se entre os órgãos da Administração. Aqui os subalternos não se limitam a desempenhar atividades, já executam atos jurídicos.
Para finalizar este tópico cabe assinalar que o conceito de hierarquia administrativa não se mistura com as demais definições de hierarquia presentes noutros ramos, nomeadamente hierarquia dos tribunais ou hierarquia política.
O superior dispõe, essencialmente, de três poderes: o poder de direção, o poder de supervisão e o poder disciplinar.
O poder de direção é o principal poder do superior hierárquico, merecendo sempre especial destaque dos diferentes autores quando tratam de definir a hierarquia administrativa, contudo nunca pode vir só.
O Prof. MARCELO REBELO DE SOUSA, nas suas lições de direito administrativo, menciona, ainda um outro poder, o poder de decidir conflitos de competência e o poder de decidir recursos.
Cumpre agora definirmos os poderes supramencionados:
Cabe, agora, definir os poderes destacados pelo Prof.MARCELO REBELO DE SOUSA:
No âmbito do estudo dos poderes do superior, surge uma problemática na doutrina relativamente a um outro poder, o poder de substituição, que consiste na possibilidade de osuperior exercer as competências atribuídas por lei ou delegação de poderes ao subalterno.
O Prof. MARCELLO CAETANO destaca a existência de tal poder, afirmando que a competência do superior abrange quase sempre a do subalterno (aplicação positiva do artigo 16º n. º1 do Estatuto Disciplinar). O Prof. FREITAS AMARAL e o Prof. AFONSO QUEIRÓ, têm um diferente ponto de vista, considerando que a competência do superior não engloba o poder de substituição, atendendo à finalidade da lei quando existe uma descentralização da competência dos superiores nos seus subalternos.
Em função desta análise de diferentes pontos de vista, entendo adotar a posição doutrinária do Prof. FREITAS DO AMARAL, uma vez que considero que a administração não deverá ser apenas feita pelo órgão superior. Esta deve ser feita também por outras pessoas coletivas, os subalternos, dado que serão muitas vezes as mais indicadas na prossecução do interesse público, por existir uma maior proximidade com os problemas.
Dentro da relação jurídica hierárquica, emerge dos poderes do superior o dever de obediência do subalterno, que constitui a situação jurídica passiva mais relevante dentro desta hierarquia.
Desta situação jurídica passiva surgem, ainda, deveres de zelo e de correção, no entanto, vamos focar-nos apenas no estudo pormenorizado do dever de obediência.
Num sentido abstrato, o dever de obediência consiste, na obrigação de o subalterno aceitar e cumprir as ordens e instruções do superior. Por esse motivo, surge em contraste com o poder de direção do superior hierárquico, não se entende que o subalterno possa fazer qualquer juízo de valor em relação aos comandos provenientes do superior.
Neste tópico, importa analisar a execução pelo subalterno de comandos ilegais. Surge, portanto, nesta questão um confronto entre o princípio hierárquico e o princípio da legalidade.
Será, deste modo, relevante analisar duas correntes doutrinarias que merecem a nossa atenção no que toca a este dever tido como “ilimitado”.
Ainda dentro desta problemática, o Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA aponta no sentido da extinção do dever de obediência sempre que estejam em causa direitos fundamentais ou a dignidade da pessoa humana – artigo 133 alínea d) do CPA.
Por outro lado, o Prof. PAULO OTERO, aponta que existe dever de obediência sempre que um comando hierárquico produza efeitos, isto é, não seja nulo.
A meu ver, relativamente à posição adotada, penso ser mais sensato adotar a corrente legalista, por ter em conta os princípios fundamentais do Estado de Direito, onde a lei representa a vontade da sociedade, expressa através dos seus representantes eleitos pelo povo, promovendo mais segurança e protegendo, deste modo, os direitos de todos os cidadãos contra abusos de poder e decisões imprevisíveis, características de uma sociedade arbitrária onde não existe confiança nas instituições públicas, e evitando, por isso, a discricionariedade e a insegurança jurídica.
Esta corrente também favorece o tratamento igualitário entre os cidadãos, uma vez que a administração deve agir com base em critérios objetivos e impessoais e reforça a responsabilidade dos agentes públicos, que vinculados à lei, devem responder por eventuais desvios de conduta, aumentando, assim, o controlo sobre a atuação administrativa.
A corrente legalista fortalece, portanto, a confiança no Estado e contribui para uma sociedade onde a Administração Pública é um instrumento efetivo de justiça e bem-estar.
Por estes motivos, muitos afirmam que o dever de obediência não é um dever absoluto, se há um crime, não existe dever de obediência, tal como refere a CRP. Segundo o Prof. FREITAS DO AMARAL, quando nos vemos diante de uma ilegalidade de tal maneira grave, a que corresponda o desvalor da nulidade, esse ato também não se encontra sujeito ao dever de obediência.
Para a análise deste tópico, irei focar-me, essencialmente, na posição do Prof. MARCELLO CAETANO.
As consequências para o não cumprimento de ordens podem variar, mas incluem, sobretudo, advertências, suspensões, ou podem dar aso a demissões, dependendo da gravidade do ato de desobediência. O Prof. considera que tais medidas serão necessárias para garantir a disciplina e a coesão dentro da Administração. A obediência é vista como um meio de garantir que os objetivos a que a Administração se propõe sejam alcançados de maneira ordenada e eficaz.
Para Marcello Caetano, o sistema administrativo depende dessa estrutura para assegurar que os subalternos na hierarquia atuem de acordo com as instruções e diretrizes superiores.
Relativamente à responsabilidade ética do subalterno em casos de ordens ilegais, no tópico anterior deste trabalho, apontámos as duas correntes dominantes na doutrina, relativamente ao que se entende por este dever tido como “ilimitado”.
Como já referido, o Prof. segue a corrente hierárquica, no entanto apresenta-lhe exceções, ainda que muito estreitas. Marcello Caetano reconhece que o subalterno não está obrigado a cumprir ordens “manifestamente ilegais”, isto é, a ilegalidade precisa de ser evidente e clara, seguindo o critério de que qualquer pessoa comum poderia reconhecer a ilegalidade. Este conceito aplica-se, então, apenas a casos extremos onde a ilegalidade é evidente e indiscutível.
A exceção apresentada em nada está relacionada com a autonomia moral do subalterno, o que está em causa é a obrigação do subalterno de respeitar a lei básica. O subalterno tem, por isso, o dever ético de cumprir ordens, a menos que sejam “manifestamente ilegais”.
Com o presente trabalho de investigação, concluímos que a hierarquia administrativa é um elemento essencial para a organização e funcionamento da Administração Pública, estabelecendo uma estrutura clara de deveres e responsabilidades entre duas figuras, promovendo o cumprimento de objetivos públicos de forma eficiente e responsável.
Desta estrutura de deveres e responsabilidades, que se traduz numa relação, emerge um subalterno a quem corresponde um superior, assiste-se, por isso, a uma desconcentração de poderes na administração, no entanto no que respeita à decisão final dos atos, existe uma concentração da vontade, tendo a última palavra o superior hierárquico.
A análise feita, no que concerne ao dever de obediência e aos seus respetivos limites, bem como as diferentes posições adotadas pela doutrina, demonstram o papel central da legalidade e da ética nas relações estabelecidas.
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Mafalda Cunha Cardoso (70053)
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