A influência da digitalização na Administração Pública portuguesa: Um bom caminho ou um ataque aos direitos dos cidadãos?
A
INFLUÊNCIA DA DIGITALIZAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PORTUGUESA: UM BOM CAMINHO
OU UM ATAQUE AOS DIREITOS DOS CIDADÃOS?
Mariana
Pavão Grelo, N.º 69704
ÍNDICE: 1. Breve introdução ao tema – 2. A
Administração Pública em Portugal e a sua evolução – 3. Os novos desafios da
digitalização na Administração Pública portuguesa – Os prós e contras de um
meio cada vez mais digital – 3.1. O acesso à informação e às plataformas
digitais – 3.2. Os direitos dos cidadãos – 3.3. O papel dos Tribunais – 3.4. A
necessidade de legislação – 4. Considerações finais
Resumo: O presente trabalho tem por
objeto o estudo da influência da digitalização na Administração Pública
portuguesa e o seu impacto na vida dos cidadãos. Hoje, mais do que nunca, têm
sido levantadas questões acerca deste tema, relacionadas, principalmente, com a
possível necessidade de criação de legislação própria.
Palavras-chave: Digitalização; Inteligência
Artificial; Plataformas digitais; Administração Pública
1. BREVE INTRODUÇÃO AO TEMA
No século XXI, a realidade da
administração é muito diferente daquela que antes conhecíamos, tendo sido
“vítima” da digitalização e, consequentemente, dos fenómenos de modernização e
simplificação, na opinião das mentes mais positivas e progressistas.
A nível global, há a possibilidade
de distinguir duas correntes opinativas acerca da digitalização do Direito, em
geral, muito distintas: uma primeira corrente marcada por euforia e uma segunda
corrente marcada por ceticismo. Quanto à primeira, constata-se um exacerbado
otimismo, acompanhado pela crença de que os avanços tecnológicos resolverão
“miraculosamente” as questões que vão nascendo, principalmente, no seio do
Direito Administrativo e do Direito Constitucional. No tocante à segunda,
verifica-se um ceticismo, acompanhado de uma certa ignorância por parte dos
defensores desta corrente e de uma vontade de conservar os métodos utilizados
durante muitos anos.[1] Será que a digitalização
da Administração Pública deve ser vista, efetivamente, como uma “cura para
todos os males”? Ou apenas como uma espécie de muleta, que atua quando seja
estritamente necessário? Ou será que esta digitalização representa um ataque a
tudo aquilo que a sociedade tem construído até aos dias de hoje? Tentarei,
então, responder a estas questões.
Por ser recente, este assunto não
foi ainda alvo de muitos estudos pormenorizados.
2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM
PORTUGAL E A SUA EVOLUÇÃO
A Administração Pública é o setor
responsável pela organização e funcionamento da máquina pública, tendo a
finalidade de implementar as decisões do poder político e administrar os
interesses da coletividade, com vista a satisfazer aquilo que é, na época,
indispensável.[2]
Em sentido estrito, o chamado
“aparelho administrativo” é constituído por pessoas coletivas públicas, que se
estruturam em dois conjuntos: as administrações estaduais[3] e as administrações
autónomas[4]. [5] Importa, também, referir a existência de fins
da Administração Pública, que, atualmente, são a segurança, a cultura
e o bem-estar económico e social.[6] Há dois aspetos principais
relacionados com a Administração Pública portuguesa que devem ser vistos com
cuidado: o princípio da separação de poderes[7] (Artigo 111º, CRP) e a
relevância dos direitos fundamentais.[8] Esta última relaciona-se
diretamente com o objeto do presente trabalho.
Em Portugal, a Administração
Pública tem evoluído rapidamente, refletindo os momentos/acontecimentos
históricos do país, desde a centralização e o autoritarismo da Monarquia (até
1910) e do Estado Novo (1926-1974) até às tentativas de descentralização e
modernização pós-1974.
Atualmente, são vários os
princípios da Administração Pública. Começando pelos princípios gerais da
organização e funcionamento, sabemos que Portugal é um país unitário, mas
parcialmente regional, já que as nossas duas Regiões Autónomas (Açores e
Madeira) têm poder administrativo próprio.[9] Nesta dimensão, existem,
de igual modo, o Princípio da boa administração (atuação eficiente, económica e
célere por parte da Administração Pública[10]), o Princípio da
subsidiariedade e da aproximação da administração às populações, que se
subdivide nos princípios da descentralização[11] e da desconcentração[12].[13]
3. OS NOVOS DESAFIOS DA
DIGITALIZAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PORTUGUESA – OS PRÓS E CONTRAS DE UM
MEIO CADA VEZ MAIS DIGITAL
Seguindo o exemplo de tudo aquilo
que conhecemos, este fenómeno de digitalização tem os seus prós e contras.
Hoje, a modificação das decisões da
Administração Pública resulta das máquinas. A título de exemplo, podemos apontar
as taxas e o parqueamento. As taxas são, agora, cobradas automaticamente
através dos sistemas digitais, tal como o parqueamento, que é, de igual modo,
calculado e pago através de uma máquina. Estas novas práticas facilitam o
acesso a este tipo de serviços.[14] No entanto,
perguntamo-nos: o que acontecerá se as máquinas não forem eficientes ou
simplesmente deixarem de funcionar de um momento para o outro? Será esta uma
dependência pouco saudável para os cidadãos? As respostas a estas questões são
diversas. Mas será mais seguro afirmar que a subordinação atual às máquinas,
resultante da digitalização, não é a atuação mais segura. Não obstante o risco
que correm os cidadãos, é importante referir que este fenómeno de digitalização
da Administração Pública facilita o acesso aos serviços, pelo que deve ser
considerado como algo bom, mas não miraculoso. De modo a lidar com estas
questões, surgiu uma teoria – a Teoria dos Dois Níveis. Com origem alemã, esta
teoria baseia-se na ideia de que deve existir uma separação entre a atividade
humana das autoridades públicas e a das máquinas.[15]
A digitalização da Administração
Pública facilitou o acesso aos serviços na pandemia COVID-19. Esta pandemia, na
verdade, acelerou o processo de transformação da Administração. Perante a
impossibilidade de deslocação das pessoas, entidades como a Segurança Social ou
a Autoridade Tributária e Aduaneira começaram a ser ainda mais utilizadas
online. Prática que se prolonga até hoje, após o período de pandemia.[16]
Para além dos já elencados, existem
outros desafios que surgem com a digitalização da Administração Pública,
nomeadamente o mais fácil acesso à informação e aos serviços, mas a possível
dificuldade para alguns; a garantia da proteção dos direitos dos cidadãos; o
papel dos Tribunais; a necessidade de legislação própria face à crescente
digitalização.
3.1. O acesso à informação e às
plataformas digitais
Evidentemente, o surgimento da
Inteligência Artificial[17] e a digitalização
tornaram a informação mais prática e acessível, tendo em conta que já não é
necessário dirigirmo-nos pessoalmente, por exemplo, à Segurança Social para
acedermos a detalhes acerca de apoios financeiros ou entrega de documentos.
Para proceder a estas ações, atualmente, é apenas exigido o fornecimento de
alguns dados pessoais, como o Número de Identificação de Segurança Social
(NISS) e uma palavra-passe. Com esta facilidade, surgem, de facto, algumas
questões, desde a garantia da privacidade dos dados dos cidadãos até à eventual
dificuldade que certos cidadãos podem ter em aceder às plataformas. A título de
exemplo da primeira questão, podemos indicar o recente acontecimento
preocupante no nosso país, um ciberataque, que tornou públicas as credenciais
de acesso de milhares de pessoas. No tocante à eventual dificuldade que pode
surgir no acesso às plataformas, a título de exemplo, podemos imaginar uma
idosa que viva numa pequena aldeia do interior do país e que não saiba, sequer,
como fazer uma chamada num telemóvel; esta idosa não terá, evidentemente, a
mesma facilidade que um jovem, já nascido na era tecnológica, habitante numa
das grandes cidades, para aceder à Segurança Social online.
Até agora, vimos os efeitos da
digitalização do ponto de vista dos cidadãos, mas a verdade é que este avanço
apresenta uma espécie de ajuda ao “Sistema”. As filas de espera nos serviços
públicos, por exemplo, não estarão tão grandes como estariam sem este fenómeno;
os dados pessoais dos cidadãos encontram-se, assim, num só sítio, facilitando a
atuação das entidades.
Como já referido no ponto 3.1., com
o surgimento da IA e a digitalização da Administração Pública, os direitos dos
cidadãos podem ver-se perante um grande risco de violação. Ao longo do tempo, a
dignidade da pessoa humana[18] tem sido, muitas vezes,
afetada por vários fatores, mas principalmente por esta questão da
digitalização, tendo em conta que todos os nossos dados constam das bases.
Surge, também, a questão da autodeterminação[19] - será que os avanços
tecnológicos condicionam este nosso direito de tomar as nossas próprias
decisões?![20]
Surgem, de igual modo, dúvidas acerca do direito de alterar e apagar dados. Há
um sentimento de desconfiança por parte das pessoas quanto à possibilidade de
divulgação dos seus dados pessoais. A nível constitucional, o Artigo 8º da Carta
do Direitos Fundamentais da União Europeia[21], sob epígrafe “Proteção
de dados pessoais”, prevê a proteção de dados pessoais. O artigo parece dar
também a certeza de fiscalização por parte de uma autoridade independente (n.º
3). Assim, é possível dizer que esta é
uma preocupação que persiste há algum tempo. A nível nacional, o Artigo 35º, da
Constituição da República Portuguesa, sob epígrafe “Utilização da informática”,
prevê o direito à confidencialidade dos dados pessoais dos cidadãos e à
retificação e atualização dos mesmos (n.º 1).
No entanto, os vários ciberataques
de que temos sido alvo continuam a gerar um desconforto junto dos cidadãos no
que toca a esta confidencialidade, uma vez que, como já vimos, os dados pessoais
de cada um não estão cem por cento seguros através da sua digitalização, tal
como não estariam, de igual modo, se constassem apenas de, por exemplo, papéis
escritos.
3.3. O papel dos Tribunais
Nos tempos que correm, os tribunais
dependem muito das máquinas. Através da digitalização, tem sido possível a
consulta de processos judiciais online e a emissão e consulta de certidões
judiciais de forma mais fácil. Os sistemas de informação dos tribunais estão a
ser, atualmente, alvo de renovações, com o intuito de garantir a atualização
tecnológica do nosso sistema e uma melhor e mais rápida resposta às
necessidades dos utilizadores. No ano de 2023, foram adotados interfaces
específicos para magistrados e procuradores, o Magistratus e o MP
Codex. Assim, os oficiais de justiça
têm assistido a uma simplificação das suas tarefas, nomeadamente no processo de
registo, transcrição automática e tradução – tarefas realizadas, agora, com o
recurso à IA.[22]
Como já referido anteriormente, este fenómeno da administração através das
máquinas foi objeto de uma teoria – a Teoria dos Dois Níveis – que se adequa,
precisamente, a esta dependência dos tribunais. Deve ser tido em conta o facto
de as máquinas serem programadas pelo Homem e de a última decisão ser,
igualmente, do Homem, pelo que os cidadãos não estão totalmente entregues às
“mãos das máquinas”.[23]
3.4. A necessidade de legislação
Existe, efetivamente, uma
necessidade de criação de legislação própria para a digitalização da
Administração Pública.
A nossa Constituição prevê, no
Artigo 35º, sob epígrafe “Utilização da informática”, o direito à
confidencialidade dos dados pessoais dos cidadãos e à retificação e atualização
dos mesmos (n.º 1), num plano geral. Do mesmo modo, o Código de Procedimento
Administrativo, no Artigo 14º, sob epígrafe “Princípios aplicáveis à
administração eletrónica”, prevê a conduta dos órgãos e serviços da
Administração Pública, do ponto de vista eletrónico, num plano específico. Do
ponto de vista internacional, o Artigo 8º da Carta dos Direitos Fundamentais,
como já referido, prevê a salvaguarda dos dados pessoais dos cidadãos. Ora,
apesar destas previsões, não há ainda legislação suficiente aplicável à
Administração Pública digitalizada.
Segundo alguma doutrina,
nomeadamente o Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, a automatização da administração
pode colidir com alguns direitos fundamentais dos cidadãos.[24] Esta é uma questão que
necessita de resposta; a resposta será dada através da criação de nova
legislação e de novos estudos acerca do assunto.
Desde
a sua origem, a Administração Pública tem sofrido drásticas mudanças, mantendo
sempre, no entanto, os seus objetivos iniciais: implementar as decisões do
poder político e administrar os interesses da coletividade, com vista a
satisfazer aquilo que é, na época, indispensável. No século XXI, a digitalização
é o ponto mais relevante, no que toca às mutações da Administração.
Respondendo
à questão que intitula o presente trabalho, é possível dizer que a
digitalização é, de facto, um bom caminho, por facilitar o acesso aos serviços,
mas põe em causa certos direitos dos cidadãos, que, à partida, deveriam ser
protegidos a todo o custo. A digitalização deve ser vista, neste momento em que
ainda não conhecemos a cem porcento as suas consequências, como uma muleta que
atua quando necessário, de modo a evitar uma total dependência.
A
digitalização da Administração Pública tem constituído um fator importantíssimo
para o desenvolvimento da nossa sociedade, apesar de não estar ao alcance de
todos. No entanto, o facto de não existir legislação suficiente dificulta a
existência de confiança por parte dos cidadãos quanto à confidencialidade dos
seus dados pessoais e à salvaguarda dos seus direitos fundamentais. Espera-se
que, num futuro próximo, seja possível considerar a digitalização uma “cura
para todos os males”, tendo esta uma legislação própria e adequada.
REFERÊNCIAS/BIBLIOGRAFIA
VASCO
PEREIRA DA SILVA, Automatisierte Systeme – The New World of Information and
New Technologies in Constitutional and Administrative Law, 2022
JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lições
de Direito Administrativo, 5.ª Edição, Coimbra Jurídica, 2017, p. 13
DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 3.ª Edição, Almedina, 2006, p. 37
Ordem dos Advogados Portugueses, Curso
de Direito Administrativo, 2022, p. 13
FERNANDA PAULA OLIVEIRA in obra
coletiva Organização Administrativa: Novos actores, novos modelos, Vol.
I, AAFDL Editora, 2018, pp. 154-155
JEAN-BERNARD AUBY, Administrative Law facing digital challenges
in European Review of Digital Administration & Law, Vol. I, 2020, p.
8
ANA BEATRIZ PINHEIRO DE BRITO
GOMES, Transformação Digital na Administração Pública – A caminho do Governo
eletrónico?, Vol. I, Coimbra, 2022, p. 38
[1] Vasco Pereira da Silva, Automatisierte Systeme – The New World of
Information and New Technologies in Constitutional and Administrative Law,
2022, p. 425
[2] José Carlos Vieira de Andrade, Lições de Direito
Administrativo, 5.ª Edição, Coimbra Jurídica, 2017, p. 13
[3] Têm como objetivo
a satisfação direta de interesses nacionais.
[4] Visam satisfazer
os interesses próprios das comunidades, através de órgãos eleitos, sob
fiscalização do governo.
[5] José Carlos
Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, 5.ª Edição, Coimbra
Jurídica, 2017, p. 15
[6] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito
Administrativo, Vol. I, 3.ª Edição, Almedina, 2006, p. 37
[7] Cooperação entre
os vários poderes, existindo, no entanto, reservas específicas de alguns
poderes.
[8] Ordem dos
Advogados Portugueses, Curso de Direito Administrativo, 2022, p. 13
[9] Art. 6º, CRP
[10] Art. 5º, CPA
[11] Repartição e/ou
transferência de atribuições/competências entre o Estado Central e as entidades
da Administração Autónoma.
[12] Distribuição de
poderes pelos diferentes órgãos de uma entidade administrativa, designadamente
de uma pessoa coletiva pública.
[13] Fernanda Paula Oliveira in obra coletiva Organização
Administrativa: Novos actores, novos modelos, Vol. I, AAFDL Editora, 2018,
pp. 154-155
[14] Jean-Bernard Auby, Administrative Law facing
digital challenges in European Review of Digital Administration &
Law, Vol. I, 2020, p. 8
[15] Vasco Pereira da Silva, Automatisierte Systeme –
The New World of Information and New Technologies in Constitutional and
Administrative Law, 2022, p. 433
[16] Ana Beatriz
Pinheiro de Brito Gomes, Transformação Digital na Administração Pública – A
caminho do Governo eletrónico?, Vol. I, Coimbra, 2022, p. 38
[17] Doravante, IA.
[18] Respeito absoluto
pelo indivíduo e reconhecimento do valor intrínseco de cada ser humano;
Previsto no Art. 1º da Constituição da República Portuguesa.
[19] Direito de cada
indivíduo fazer as suas próprias escolhas.
[20] Vasco Pereira da Silva, Automatisierte
Systeme – The New World of Information and New Technologies in Constitutional
and Administrative Law, 2022, p. 432
[21] Adotada em
dezembro de 2000, em Nice.
[22] XXIII Governo
Constitucional – As medidas de transformação digital que vão tornar os
tribunais mais eficientes, 2023
[23] Vasco Pereira da Silva, Automatisierte Systeme – The New World of
Information and New Technologies in Constitutional and Administrative Law,
2022, p. 433
[24] Vasco Pereira da Silva, Automatisierte Systeme –
The New World of Information and New Technologies in Constitutional and
Administrative Law, 2022, p. 435
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