A necessidade de o Direito Administrativo recorrer ao Privado

A necessidade de o Direito Administrativo recorrer ao Privado

 

Índice

Introdução

 

I - Ideias gerais: a relação entre Administração Pública e o Direito Privado anterior ao Estado Pós-Social

1.1. Época do Estado liberal (Séc. XIX)

1.2. Época do Estado Social (Séc. XX)

 

II - Mudança de paradigma: Estado Pós-Social

2.1. O novo “rosto” da Administração Pública

2.2. Vantagens do recurso ao Direito Privado

2.3. Riscos das novas formas de atuação jurídica através de meios jurídico-privados

 

III – Implicações: As fronteiras entre o Público e o Privado

3.1. A relevância do tema e algumas distinções doutrinárias

3.2. As situações de “miscelânea”

 

Conclusão

 

Referências Bibliográficas

  

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Introdução

Quando falamos de Direito Administrativo, referimo-nos a um ramo de Direito Público que, mediante regras e princípios, regula o exercício da função administrativa que é exercida por agentes públicos, por outras palavras, pela Administração Pública.

Segundo o artigo 266.º/1 da Constituição da República Portuguesa, “A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”.

Posto isto, o conceito de “Administração Pública” tem duas dimensões distintas, uma orgânica e outra material. No seu sentido orgânico, a administração pública é o sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado e de outras entidades públicas que visam a satisfação contínua das necessidades coletivas; no sentido material, a administração pública é a própria atividade desenvolvida por aqueles órgãos, serviços e agentes.

Por outro lado, quando nos referimos a Direito Privado, estamos a falar de um ramo do direito que visa regular as relações entre indivíduos e entidades privadas. A expressão “atividade de direito privado” compreende todas as manifestações de actividade da Administração Pública realizadas através da utilização de institutos de direito privado[1].

No presente trabalho, pretendo relacionar estes dois institutos, Direito Administrativo e Direito Privado, explorando a dependência/necessidade que o primeiro tem face ao segundo. Por outras palavras, explorar a necessidade da Administração recorrer a meios jurídico-privados para desempenhar as suas funções de forma eficaz.

Por esta razão, o primeiro capítulo deste trabalho incide sobre os fins prosseguidos pelo Estado ao longo da história, e a forma como cada período condiciona a atividade da Administração Pública. Pretendo, através desta análise histórica, perceber como surgiu a relação entre a Administração e o Direito Privado, ou, pelas palavras da Professora Maria João Estorninho, como surgiu a “fuga para o Direito Privado”.[2] No segundo capítulo, irei analisar a mudança da relação entre a  Administração Pública e o Direito Privado no período do Estado Pós-Social, nomeadamente as vantagens e os riscos associados. No capítulo seguinte, pretendo analisar o modo como o Direito Privado e o Direito Público se confundem,  apresentar diversas posições da doutrina jurídico-administrativa a este respeito e, por fim, identificar algumas situações concretas de “miscelânea”.

 

 

I - Ideias gerais: a relação entre Administração Pública e o Direito Privado anterior ao Estado Pós-Social

1.1. Época do Estado Liberal (Séc. XIX)

A Revolução Francesa provocou alterações profundas na concepção da vida jurídica, especialmente ao nível da liberdade e da separação de poderes. Ligado com estas duas ideias fundamentais, o Prof. Vasco Pereira da Silva fala de um “pecado original”[3] do Contencioso Administrativo, instituído com a Revolução francesa, o da promiscuidade entre as tarefas de administrar e de julgar. Esta “concepção francesa” da separação de poderes tratava-se precisamente de, em nome dessa liberdade de administrar, afirmar-se a necessidade de limitar o poder judicial. Aquilo que se criou em nome da separação entre autoridades administrativas e judicias foi precisamente uma verdadeira indiferenciação entre as duas.

É a partir deste entendimento “paradoxal” que, posteriormente, se vão criar os tribunais administrativos. Os traços identitários deste Direito Administrativo que “emerge lentamente do nada”[4] são a existência de uma jurisdição administrativa especializada e a sujeição da Administração a regras diferentes das do Direito Privado. A “novidade” do período liberal reside na sujeição das demais actividades administrativas a um novo ramo do Direito, de natureza especial, o Direito Administrativo.

Agora, tendo sido necessária a criação de um direito específico para a atuação da Administração Pública, compreende-se que aquilo que resta da sua atividade de direito privado seja muito reduzido e tenha um carácter alternativo. Segundo a Professora Maria João Estorninho[5], quer no Estado Absoluto quer no Estado Liberal, a atividade de direito privado da Administração Pública é sempre considerada uma exceção. A verdadeira diferença entre estes dois períodos é o facto de, no Estado Absoluto, a atividade de direito privado não estar sujeita à lei, ao passo que no Estado Liberal passa a estar sujeita ao Direito Administrativo.

 

1.2. Época do Estado Social (Séc. XX)

No início desta época, as entidades públicas intervêm ao sabor das circunstâncias, sem qualquer ideia de conjunto. Aos poucos, o Estado assume as funções de um verdadeiro “aparelho prestador” e a sua atividade torna-se absolutamente indispensável.

O Estado social de Direito incorpora os direitos sociais, no entanto, não apaga, nem subverte, as liberdades, direitos e garantias individuais.[6] O resultado pretendido há-de ser uma liberdade igual para todos, construída através da correcção das desigualdades e não através de uma igualdade sem liberdade; sujeita aos limites materiais e procedimentais da Constituição.

Na verdade, se no liberalismo se defende a não-intervenção do Estado na sociedade, como forma de proteção do cidadão, no Estado Social, passa-se a exigir essa intervenção “como instrumento de realização da felicidade individual”[7], como afirma o professor Vasco Pereira da Silva. Posto isto, a Administração torna-se agora especialmente complexa, visto que tende a ocupar-se praticamente de tudo, desenvolvendo a sua atividade em todos os setores da vida económica e social.

O Estado Social viu-se obrigado a alargar as relações entre a Administração e o cidadão. Isto é, a dependência do cidadão relativamente à Administração passa a ser mais agravada, deixando de ser possível falar em dois ordenamentos distintos e autónomos (Estado e sociedade). É neste sentido que o professor Sérvulo Correia fala de uma procura por um “novo estilo de administração, marcado pela participação dos particulares e por uma maior procura de consenso, flexibilização e particularização das decisões”.[8]

No fundo, um dos fatores que proporcionou esta mudança foi o fenómeno de passagem da Administração agressiva à Administração Soberana. Trata-se de uma nova forma de administrar, em que o acordo vem substituir os tradicionais actos unilaterais da autoridade, deixando os administrados de ser meros sujeitos passivos das decisões da Administração Pública.

Apesar destas alterações profundas, à semelhança do que sucedeu no período do Estado Liberal, também neste período se denotam alguns traços da “esquizofrenia” que o Professor Vasco Pereira da Silva menciona recorrentemente nas suas obras. Isto porque, a distinção entre “gestão pública” e “gestão privada” é quase impossível de ser feita, apesar de se afirmar que são dois regimes jurídicos distintos e autónomos.  

 

II - Mudança de paradigma: Estado Pós-Social

2.1. O novo “rosto” da Administração Pública

A tendência para o recurso às formas jurídico-privadas de organização e de actuação administrativas agravou-se no período do Estado Pós-Social.

Associado ao crescimento da Administração Pública neste período, verificam-se vários fenómenos de ineficiência e de aumento da burocracia. Por outro lado, verifica-se um agravamento das contibuições exigidas aos cidadãos para suportar o crescimento agravado da Administração, pelo que, começa a surgir uma reação generalizada de desconfiança e incomodidade do cidadão face ao poder público. Para além disso, o alargamento da actividade administrativa conduziu à sobrecarga e ineficiência da Administração Pública.

Devido a este sentimento de desconfiança e ineficiência, aos poucos, começa-se a por em causa o crescimento do Estado e a defender-se a necessidade de repensar o funcionamento e tarefas da máquina administrativa.

Em Portugal, o processo de reforma da Administração Pública tem partido de uma distinção entre as atividades administrativas principais (aquelas que realizam diretamente os objetivos do sistema) e as actividades administrativas instrumentais (que viabilizam a realização das primeiras). A “Comissão para a Qualidade e Racionalização da Administração Pública” estabelece uma matriz hierarquizada que vai das actividades que serão mais dificilmente passíveis de “desintervenção”, àquelas em que isso se torna mais fácil.

Assim, as atividades mais suscetíveis de “desintervenção” são as atividades instrumentais, sem prerrogativas de autoridade e em que exista concorrência com o setor privado. Assim, o critério utilizado para esta hierarquização depende das características das próprias tarefas desempenhadas.

Foi através desta separação que a Comissão procurou dissecar cada setor da actuação administrativa e, a partir disso, descobrir as atividades suscetíveis de serem “privatizadas”. Para além de propostas concretas pensadas para sectores específicos, como foi o caso do sectores da Saúde, Justiça, e da Educação, propuseram outro método de “desintervenção”. Este método consistia em contratar serviços com o sector privado, afirmando que grande parte das actividades instrumentais são suscetíveis de adjudicação a empresas privadas. Alguns exemplos apresentados pela Comissão a este respeito foram a limpeza de instalações, o fornecimento de refeições, a venda de casas, transportes públicos, manutenção de edifícios, entre muitos outros.

A Professora Maria João Estorninho afirma e lamenta, a propósito destes exemplos, a falta de uma doutrina geral sobre as tarefas jurídico-privadas do Estado. No entanto, nota que “alguma evolução se tem verificado ao nível do entendimento e conceptualização dos tipos de actividade da Administração Pública”.[9]

Como ponto de partida, a Professora adota a noção de Ossenbühl, que definiu as formas de actuação da Administração Pública como “as portas, através das quais, a actividade amorfa da Administração, na sua imensa multiplicidade, se introduz no universo ordenado do Direito”[10].

Esta noção corresponde à tendência atual de tipificação da actividade administrativa. Esta tendência pode ser explicada através de dois fenómenos: por um lado, a tentativa de delimitar o quadro da actuação da Administração que, ao impor do regras, permite evitar o arbítrio; por outro lado, a tentativa de lhes associar formas de proteção do particular.

De um modo geral, o alargamento dos fins do Estado levou a uma enorme necessidade de adoção de novas formas de atuação por parte da Administração pública, mas também de novas formas de organização dos entes que exercem tais actividades.

Em Portugal, parte-se normalmente da noção de “estado-Administração” como pessoa coletiva autónoma, distinta das demais que compõem a Administração. No entanto, com base na Constituição, que no seu artigo 202.º, alínea d), consagra a trilogia, distingue-se a Administração direta do Estado, da Administração indirecta e da Administração autónoma.

É precisamente através da implemetação desta trilogia na CRP que, finalmente, se admite a existência de pessoas coletivas privadas que têm como objetivo a prossecução do interesse público.

 

2.2. Vantagens do recurso ao Direito Privado

Tendo em conta os aspetos mencionados anteriormente, relativamente à sobrecarga e ineficiência da actividade administrativa, devido ao seu alargamento agravado, Ossenbühl afirmava que o poder político prosseguiu, desde sempre, as suas tarefas de prestação sob formas jurídico-privadas, porque o Direito Público “não tinha à disposição, ou não tinha de forma apta, as formas de actuação adequadas”.

Para além deste argumento, existem outros motivos mais concretos que têm sido invocados para justificar a actividade de direito privado da Administração Pública. A Professora Maria João Estroninho apresenta diversos critérios fundamentais para ordenar as alegadas vantagens das formas de organização administrativa jurídico-privadas. Dentro dos demais argumentos, selecionei os que considerei mais relevantes:

1)    Relativamente à sua criação:

Uma vez que a imposição das formas jurídico-públicas dificulta a criação e extinção de instituições, o recurso ao privado facilita o processo de criação.

2)    Do ponto de vista da sua autonomia:

O recurso a meios de tutela jurídico-privados facilita a autonomia da organização administrativa. Primeiramente, saíndo das formas jurídico-públicas, é mais fácil estabelecer uma clara delimitação de âmbitos de responsabilidade próprios e autónomos. Saíndo do Direito Público, assegura-se também uma maior distância de influências político-partidárias. Para além disso, o recurso ao privado propicia o fenómeno da descentralização(prevista no artigo 267.º da CRP), que se liga com os outros critérios, garantindo uma maior eficácia e celeridade [art. 5.º do CPA e, da CRP, os arts. 182.º e 199.º, alínea d)]

3)    Do ponto de vista financeiro:

O recurso ao privado permite uma maior diversificação dos meios de financiamento (nomeadamente através da cooperação com investidores privados). Para além disso, saíndo das formas jurídico-públicas, há uma maior suscetibilidade de beneficiar de vantagens fiscais.

 

2.3. Riscos das novas formas de atuação jurídica através de meios jurídico-privados

A multiplicidade e importância indiscutíveis das actividades levadas a cabo por este novo tipo de entidades conduzem necessariamente a colocar o problema dos riscos por detrás da sua criação. Neste sentido, a  Professora Maria João Estorninho afirma que, ao longo dos tempos, a Administração não recorria apenas aos meios jurídico-privados de uma forma “inocente”, muitas vezes tratava-se de “uma fuga consciente e preversa para o Direito Privado”[11].  Para compreender o argumento apresentado pela professora, é preciso saber que, tradicionalmente, pelo Direito Administrativo não possuir verdadeiras formas jurisdicionais de proteção, a utilização do Direito Privado pela Administração Pública era favorável ao cidadão. Hoje, pelo contrário, existe o perigo de a Administração, ao recorrer ao Direito Privado, se libertar das suas vinculações jurídico-públicas.

Tendo agora apresentado algum contexto para este ponto do trabalho, irei apresentar de forma bastante subjetiva, de acordo com a minha opinião pessoal, diversos riscos associados a estas novas formas de actuação da Administração Pública.

Primeiramente, estas novas formas de actividade administrativa podem dificultar a fiscalização da sua actuação pelos órgãos responsáveis. Isto porque os meios jurídico-privados distinguem-se pela sua maior autonomia. Enquanto que no âmbito do Direito Público os parâmetros de actuação da administração são “rígidos”, o Direito Privado desprende-se de tanta burocratização, organizando-se de uma maneira mais livre. Isto dificulta seriamente a delimitação do âmbito de responsabilidade no seio do Direito Privado, visto que a sua autonomia e liberdade levam a uma perda de controlo e de fiscalização. Este aspeto coloca, pelo menos, um princípio geral da Administração Púbica em causa: o princípio  da desburocratização (princípio orgânico).  Não esquecendo que poderia ter também um impacto mais gravoso a nível da corrupção e tráfico de influências. Este princípio está previsto no artigo 5.º/2 do Código de Procedimento Administrativo, englobado no princpio da boa administração. Este visa incrementar a eficácia na resolução de problemas através da simplificação e racionalização das estruturas deficitárias existentes, com vista a permitir um melhor fluxo intercomunicativo entre os cidadãos e o Estado.

Outro risco que considero muito relevante é o da privatização do interesse público. Digo isto porque a utilização de modelos jurídico-privados pode levar à priorização de interesses privados em detrimento do interesse público, uma vez que as entidades privadas podem operar com vista em objetivos de lucro. Isto é, estas formas de actuação administrativa poderiam colocar interesses próprios (como o lucro) a cima do verdadeiro interesse da Administração Pública: a prossecução do interesse público, princípio material, previsto nos artigos 4.º CPA e 266.º/1 da CRP. Caso se verifique este “desequilíbrio de prioridades”, serviços essenciais como a saúde, a educação, a habitação e a segurança, poderiam ser postos em causa ou desvirtuados em prol de interesses alheios à Administração.

Este desvio de prioridades coloca vários princípios em causa, entre eles: o princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos dos cidadãos (artigos 4.º CPA e 266.º/1 CRP), o princípio de justiça e da razoabilidade (artigo 8.º CPA) e o princípio da legalidade (artigos 3.º CPA e 266.º/2 CRP).

 

III – As fronteiras entre o Público e o Privado

3.1. A relevância do tema e algumas distinções doutrinárias

A propósito da actividade administrativa através de meios jurídico-privados, cada vez surgem mais situações de “miscelânea”, onde a forma pública e a privada se entrelaçam de modo indissociável, sendo praticamente impossível traçar a fronteira entre as duas. Torna-se cada vez mais necessário que exista uma distinção prática que delimite claramente a atuação da Administração segundo o Direito Público e segundo o Direito Privado. Esta discussão é fundamental, não só para a determinação do direito material aplicável, mas também para a repartição da competência jurisdicional.

Para o Professor Oliveira Ascensão[12], que baseia o seu pensamento em Ulpiano, existe uma “duplicação de critério”, uma vez que o Direito Público é caracterizado por respeitar à organização do Estado romano e à disciplina da sua actividade, ao passo que o Direito Privado é caracterizadpor respeitar à utilidade dos particulares.

O critério subjacente à teoria dos interesses consiste na afirmação que o Direito Público diz respeito à prossecução de interesses públicos e o Direito Privado à prossecução de interesses privados. Ou seja, as normas de direito publico são as que servem interesses públicos, enquanto as normas de direito privado são as que prosseguem ineteresses individuais. Este parece ser o critério seguido pelo Professor Marcello Caetano, visto que o mesmo afirma que “para nós, uma norma é de Direito público quando diretamente protege um interesse público e só indiretamente beneficia interesses privados”[13].

Hoje, tende a prevalecer a ideia segundo a qual a ordem jurídica é uma “realidade unitária” e que apenas se estabelecem distinções para permitir o seu estudo[14]. Os Professores Oliveira Ascensão e Marcello Caetano concordam relativamente à unidade essencial da ordem jurídica.

 

3.2. As situações de “miscelânea”

Desdramatizada a importância desta distinção, importa agora apurar qual o verdadeiro significado que a questão ainda apresenta nos dias de hoje.

Rivero vem, a este propósito, explicitar as situações de verdadeira “miscelânea” entre o Público e o Privado, de modo a evidenciar as situações em que as suas fronteiras são quase invisíveis ou inexistentes.[15]

A primeira situação em que o Direito Público invade o Privado é quando o primeiro “conquista ou anexa” uma atividade que era anteriormente exportada por entidades privadas e que, assim, passará a sê-lo pela Administração e segundo as regras do Direito Público. Uma outra que o autor classifica de “cerco ou asfixia”, retratando os casos em que se deixa que uma actividade administrativa permaneça no quadro do Direito Privado, mas o Direito Público controla a formação das relações jurídicas. A situação do “protectorado”, onde a entidade pública se instala num domínio outrora dirigido por entidades privadas, mas deixa na mesma jogar as regras do Direito Privado. Por fim, a “infiltração”, em que, num domínio que permanece submetido ao Direito Privado, a regulamentação, a ação administrativa, o comportamento do juiz, acabam por transformar o clima jurídico para lhe dar uma abertura de direito público.

Assim, na verdade, pode dizer-se que houve um fenómeno de “compenetração” destes dois domínios, de inter-ligação entre o Direito Público e o Direito Privado, onde os dois acabam por se baralhar entre si, daí a “miscelânea “ que dificulta a distinção entre os dois.

 

Conclusão

O primeiro capítulo deste trabalho evidenciou a relação inevitável entre os modelos de Estado e as teorias das formas de atuação da Administração Pública. Isto porque, é certo que o modelo de Estado adotado em certo local determina, desde logo, as funções que incumbem à respetiva Administração Pública. Posto isto, e como procurei explicar no segundo capítulo, associado ao crescimento da Administração Pública no Estado Pós-Social, verifica-se, neste período, uma tendência para o recurso às formas jurídico-privadas de organização e de actuação administrativas. Esta tendência surge como resposta a um descontentamento com a sobrecarga e ineficácia da Administração Pública. Estas novas formas de actuação administrativa asseguram várias vantagens a nível da sua criação, da sua autonomia e do ponto de vista financeiro, explicitadas anteriormente. Procurei identificar, demodo mais subjetivo e pessoal, situações em que o risco deste recurso ao privado é evidente, relacionando-as com os princípios gerais da Administração Pública.  

No último capítulo do trabalho, procurei mostrar como o crescimento da actividade administrativa através de meios jurídico-privados dificulta a distinção entre o Direito Público e o Direito Privado, apresentando duas posições doutrinárias relativas ao assunto.

Retomando o tema do trabalho, é evidente que o Direito Administrativo necessita de recorrer ao privado de modo a evitar situações de elevada ineficácia e sobrecarga da Administração pública. No entanto, como afirma a Professora Maria João Estorninho, esta não pode ser uma fuga consciente e preversa para o Direito Privado, tem de ser uma fuga inocente e necessária. Caso contrário, em vez de verificarmos vantagens deste recurso a meios de tutela jurídico-privados, verificamos uma sucessiva violação dos princípios gerais da Administração Pública, instaurando o caos e, talvez, o fim da Adminisração Pública.

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Referências Bibliográficas

-Ascensão, José de Oliveira, “O Direito. Introdução e Teoria Geral: uma Perspetiva Luso-Brasileira”, Ed. Almedina, Coimbra, 1991, pg. 309

-Estorninho, Maria João, “A Fuga Para o Direito Privado”, Ed. Almedina, Coimbra, 1962, 2ª reimpressão (2009), cit., pgs. 18, 34, 51 e 68

-Caetano, Marcello,“Manual de Direito Administrativo”, Tomo I, Ed. Almedina, Coimbra, 1973, pg. 49

-Correia, Sérvulo, “Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos”, Ed. Almedina, Coimbra,1987, cit., pg. 353

-Madiot, Yves, “Aux frontières du Contrat et de l’Acte Administratif Unilatèral: Recherches sur la Notion d’Acte Mixte en Droit Public Français”, Ed. L.G.D.J., Paris, 1971, pg. 1 e pg. 3

-Marzouli, Carlo, “Principio di Legalità e Attività di Diritto Privato della Pubblica Amministrazione, Ed. Giuffrè, Milano”, 1982, pg. 57

-Miranda, Jorge, num artigo para o ICJP, “Os novos paradigmas do Estado Social”, cit., pg. 3

-Silva, Vasco Pereira,  “Em busca do acto administrativo perdido”, Ed. Almedina, Coimbra, 1996, cit., pg. 13

-“Para um Contencioso Administrativo dos Particulares – Esboço de uma Teoria Subjetivista do Recurso Direito de Anulação”, Ed. Almedina, Coimbra, 1989, cit., pg. 41

-Sousa, Marcelo Rebelo/Sofia Galvão, “Introdução ao Estudo do Direito”, Publ. Europa-América, Mem Martins, 1991

-Weil, Prosper, “O Direito Administrativo”, Trad., Almedina, Coimbra, 1999, cit., p.11

 

[1] Carlo Marzouli, “Principio di Legalità e Attività di Diritto Privato della Pubblica Amministrazione, Ed. Giuffrè, Milano”, 1982, pg. 57

[2] Maria João Estorninho, “A Fuga Para o Direito Privado”, Ed. Almedina, Coimbra, 1962, 2ª reimpressão (2009), cit., pg. 18

[3] Vasco Pereira da Silva, “Em busca do acto administrativo perdido”, Ed. Almedina, Coimbra, 1996, cit., pg. 13

[4] Prosper Weil, “O Direito Administrativo”, Trad., Almedina, Coimbra, 1999, cit., p.11

[5] Maria João Estorninho, “A Fuga Para o Direito Privado”, Ed. Almedina, Coimbra, 1962, 2ª reimpressão (2009), cit., pg. 34

[6] Jorge Miranda, num artigo para o ICJP, “Os novos paradigmas do Estado Social”, cit., pg. 3

[7] Vasco Pereira da Silva, “Para um Contencioso Administrativo dos Particulares – Esboço de uma Teoria Subjetivista do Recurso Direito de Anulação”, Ed. Almedina, Coimbra, 1989, cit., pg. 41

[8] Sérvulo Correia, “Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos”, Ed. Almedina, Coimbra,1987, cit., pg. 353

[9] Maria João Estorninho, “A Fuga Para o Direito Privado”, Ed. Almedina, Coimbra, 1962, 2ª reimpressão (2009), cit., pg. 51

[10] Fritz Ossenbühl, “Die Handlungsformen bei der Vergabe von Wirtschaftssubventionen,” in “Juristische Schulung”, Ed. Beck, München, 1979, cit., pg. 681

[11] Maria João Estorninho, “A Fuga Para o Direito Privado”, Ed. Almedina, Coimbra, 1962, 2ª reimpressão (2009), cit., pg. 68

[12] José de Oliveira Ascensão, “O Direito. Introdução e Teoria Geral: uma Perspetiva Luso-Brasileira”, Ed. Almedina, Coimbra, 1991, pg. 309

[13] Marcello Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, Tomo I, Ed. Almedina, Coimbra, 1973, pg. 49

[14] Marcelo Rebelo de Sousa/Sofia Galvão, “Introdução ao Estudo do Direito”, Publ. Europa-América, Mem Martins, 1991

[15] Yves Madiot, “Aux frontières du Contrat et de l’Acte Administratif Unilatèral: Recherches sur la Notion d’Acte Mixte en Droit Public Français”, Ed. L.G.D.J., Paris, 1971, pg. 1 e pg. 3