A origem do reconhecimento dos direitos dos cidadãos no âmbito do direito administrativo

 A origem do reconhecimento dos direitos dos cidadãos no âmbito do direito administrativo 

Matilde Cruz, nº 70078

Direito Administrativo

Docência: Professor Vasco Pereiro da Silva

Ano letivo 2024/2025

2º Ano- Turma B

Subturma 10

Sumário: 1.Meios para um fim; 1.1.A origem do Direito administrativo – Revolução francesa; 1.2.Proteção da administração e não da pessoa – Administração agressiva; 1.3.“Sujeito” Objeto; 2.De Objeto a Sujeito; 2.1.Estado Social- Administração prestadora; 2.2.Relação jurídica administrativa desequilibrada – Perspetiva crítica; 3.Cidadãos de corpo inteiro; 3.1.Consolidação dos sujeitos como verdadeiros cidadãos – Estado Pós-Social; 3.2.Relação jurídica em pleno; 4.Conclusão

Palavras-chave: Direito Administrativo; Direitos Subjetivos; Relação Jurídica; Administração Agressiva; Administração Prestadora; Estado Pós-Social.

Resumo: O Direito Administrativo não surgiu tal como o conhecemos hoje. Nomeadamente a forma como este olha para os sujeitos, estes que em tempos nem sujeitos eram considerados e sim meros objetos, meros administrados. Neste trabalho irá ser abordado a forma como o Direito Administrativo passou a olhar os particulares como alvos de direito, nomeadamente direitos subjetivos e de proteção por parte da Administração. A par da consagração de direitos subjetivos aos particulares, irá ser também tratado a própria evolução do Direito Administrativo, de forma a dar uma contextualização ao tema principal. Serão apresentados, factos históricos, assim como legislação, no sentido de corroborar estes factos e também densificar a investigação no trabalho.

 1-Meios para um fim 

1.1- A origem do Direito administrativo – Revolução francesa

O Contencioso do Direito Administrativo surgiu no final do século XVIII, com a Revolução Francesa. Porém este não surgiu com o conhecemos nos dias de hoje. A Revolução Francesa surge como uma tentativa de rutura com o Antigo Regime, apesar de tal rutura ter acontecido, este vai influenciar em muito o Estado Liberal, nomeadamente o ramo do Direito Administrativo. Tendo em conta a forte perseguição e poder por parte dos tribunais no Antigo Regime, os revolucionários vão implantar um tipo de estado, onde os tribunais têm poderes mais limitados e onde a sociedade é baseada no princípio da separação de poderes. Mas esta é uma separação de poderes “á francesa”, já que numa tentativa de separar o poder judicial do poder administrativo, de forma que os tribunais não limitem o poder da administração, a administração vai julgar-se a si mesma, tendo assim um «juiz doméstico». Tal é demonstrado pelos artigos 3º da Constituição de 1789,  13º da Lei 16-24, de agosto de 1790 e posteriormente na Constituição de 1791.

Para além do princípio da separação de poderes, o sistema francês vai também basear-se no princípio da legalidade. Segundo este, toda a base da construção política francesa reside na lei. Os revolucionários tinham uma concessão absoluta do princípio, o que levou a uma radicalização positivista. A declaração dos direitos do homem e do cidadão é a prova de como este princípio era estrutural no sistema francês, sendo na primeira parte do seu artigo 6º referido que «A Lei é a expressão da vontade geral».

Ao surgimento do Contencioso Administrativo é dado o nome «pecado original» do Direito Administrativo, e este pecado vai ter grandes impactos no direito administrativo, vendo-se nos dias de hoje ainda alguns resquícios dele. 

1.2- Proteção da administração e não da pessoa – Administração agressiva

Apesar de nos encontramos no início do Estado Liberal, o que nos pode levar a pensar que as pessoas seriam protegidas, em contraposição com o regime anterior, tal não é inteiramente verdade. É verdade que com a Revolução Francesa os particulares passam ser alvos de direitos, invocáveis perante o estado, podendo os cidadãos recorrer ao tribunal para defender os seus direitos, nomeadamente o direito a propriedade privada, consagrado pelo artigo 2º e 17º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão. 

De todas as maneiras, esta administração vai ser considerada como uma administração agressiva, pouco interventiva, intervindo apenas no setor das finanças e segurança.

Porém o Contencioso Administrativo que surgiu na Revolução Francesa tinha como objetivo defender os poderes públicos, e a atuação da administração, e não os interesses dos particulares. A forma, anteriormente retratada, como o Direito Administrativo foi pensado, desfavorecia a proteção dos particulares, pois tendo em conta que a Administração se julgava a ela própria, significa que haveria poucos limites ao seu poder e à sua atuação, sendo por isso conhecida como uma administração agressiva.

O acontecimento de onde surgiu uma autonomização do Direito Administrativo retrata na perfeição como o intuito da administração era proteger-se a si própria e não os particulares, e neste caso em concreto uma criança de 5 anos. O caso em questão é o caso de Agnés Blanco onde esta criança de 5 anos é atropelada por um vagão do setor publico, e os seus pais procuram ser indemnizados. Porém, a conclusão que se chega com este caso é que, numa situação onde de um lado esteja a administração e do outro um particular, não se sabia qual era o órgão competente para proferir a decisão, o tribunal ou administração, nem qual o direito a aplicar. O que ocorre é que nem o Tribunal de Bordéus nem a Administração (primeiramente o Presidente da Câmara e o Conselho de Estado), acharam que teriam competência para proferir uma decisão. Por isso, tendo em conta o conflito de competência, neste caso negativo, foi então necessário recorrer ao Tribunal de Conflitos, que decide que a competência pertencia a administração. No entanto o tribunal chega á conclusão, como foi anteriormente referido, que não há nenhum direito que pode ser aplicado ao caso, já que não se tratava de um caso entre iguais, havendo necessidade que criar um direito diferente, direito este que tivesse em consideração a posição de superioridade da administração perante os sujeitos. Para além do triste caso que demonstra a forma como os particulares vistos como inferiores, é desta forma que o Direito Administrativo passa a ter as suas próprias leis.

1.3- “Sujeito” Objeto

Conforme já foi referido e através do caso apresentado conseguimos perceber a atuação agressiva da administração no Estado Liberal. A administração não reconhecia direitos aos sujeitos, que nem estatuto de sujeito têm e sim mais visto como “objetos” da administração. Os particulares eram apenas vistos como meios para a administração cumprir os seus interesses, interesses esses que eram da administração, e não interesses públicos em prole do povo. Os direitos subjetivos como conhecemos era algo de desconhecido, a formulação que existia destes mais que poderia ser conhecido como direito subjetivo objetivo, já que, os únicos direitos dos particulares eram aqueles que decorriam do cumprimento da lei, tal decorre do princípio da legalidade, que olhando de forma crítica eram pouco ou nenhuns. Os direitos subjetivos eram transformados em «nomen iuris» (SILVA V. P., 2016). O Estado apenas se preocupava com a segurança nacional e manutenção da ordem e a defesa da propriedade privada, tal vem demonstrado no artigo 2º da Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão. Nesta época e com este tipo de visão aparecem autores como HANS KELSON e ADOLF MERKL. 

2- De Objeto a Sujeito

2.1- Estado Social– Administração prestadora

Após o Estado Liberal, temos de seguida o Estado Social. O evento histórico que vem desencadear do Estado Social é a Revolução Industrial, esta que ficou conhecida pela luta dos direitos dos trabalhadores. Com os avanços que esta vai trazer, surgem novas necessidades de que o Estado vai ter de dar conta. Este estado ficou conhecido como o Estado Prestador, welfare state. Passamos então a ter uma intervenção estadual muito maior na vida social e económica. O estado começa a fornecer prestações socias, nomeadamente na área da educação, da saúde, e até em áreas consideradas novas para a altura como a segurança social, que é um dos resultados mais evidente da Revolução Industrial, e até na área da cultura. Na parte económica passa a gerir ativamente bens e meios de produção, havendo assim empresas publicas, pertencentes ao Estado. A própria lei vai ser vista de forma diferente, como refere JOSÉ DE ANDRADE a lei «perde o seu carácter de “regra fundamental” (…), para passar a constituir um “equilíbrio político momentâneo”». 

 Tal vai introduzir mudanças no Contencioso Administrativo, já que o âmbito da Administração publica vai ter de ser alargado, e também mudanças relativamente a como os particulares passam a ser vistos pela Administração. O Direito Administrativo, a par de outros ramos de direito, vai regular novas matérias, como por exemplo de planeamento territorial e urbano. É com o Estado Social que o contencioso administrativo passa a ter jurisdição plena e que a lei começa a controlar a atividade administrativa. 

Para além disso começa a haver «uma liberdade de facto e não só jurídica». A Administração tem um novo objetivo a prosseguir, que é o interesse da comunidade e da própria administração e os interesses e direitos legítimos dos particulares.

Ou seja, podemos perceber que começa a haver reconhecimento de direito subjetivos aos sujeitos, consagrados na lei e tidos em conta pela Administração. Esta que anteriormente apenas se preocupava coma a segurança e ordem publica, passa agora a intervir mais na sociedade e a efetivar estes direitos.

2.2- Relação jurídica administrativa desequilibrada – Perspetiva crítica 

É com a administração prestadora que o conceito relação jurídica administrativa começa a fazer algum sentido. Na época liberal não faz sentido falar em relação jurídica, tendo em conta que para isso tem de haver dois sujeitos nos polos da relação em pé de igualdade, e para além de a administração no Estado Liberal ser considerada superior ao sujeito, este nem sujeitos eram considerados, como já demonstrado, os particulares serem mais vistos com administrados. Como já referidos autores como KELSON e MERKL rejeitam por completo uma relação jurídica administrativa. 

Porém, apesar de estarmos no Estado Social e já haver um maior leque de direitos concedidos aos cidadãos, vamos ter duas visões. Uma ligada à forma clássica de pensar o Direito Administrativo, que reconhece a relação jurídica, supostamente, mas atribui-lhe pouca importância. E depois temos uma visão, esta sim mais ligada ao Estado Social, que reconhece também a relação jurídica, mas apenas aplicada a alguns direitos, ou seja, ainda um conceito limitado e pouco explorado

Relativamente a visão clássica, vamos ter autores como GEORG JELLINEK e, em Portugal, MARCELLO CAETANO. Estes que apesar de já estarem temporalmente no Estado Social, mentalmente estão atrasados no tempo, tendo uma visão que mais se identifica com a administração agressiva do Estado Liberal. A meu ver, apesar de estes dizerem que reconhecem a relação jurídica administrativa, tal não é verdade. Até porque para estes os particulares não passam de meros administrados, sendo esta relação, a Administração manda, no caso, a lei, e o administrado obedece. A “relação” funciona apenas num sentido e não para os dois sentidos, ou seja, não é sinalagmática, algo que é essencial para a relação jurídica administrativa e para que os cidadãos sejam reconhecidos como fonte de direitos subjetivos. Na verdade, e como refere VASCO PEREIRA DA SILVA, a relação jurídica era na verdade uma «relação de poder».

Relativamente á segunda visão referida, já há uma relação jurídica mais propriamente dita, pois já é reconhecida como um conceito relevante, porém tem uma aplicação extremamente limitada. Para estes autores, como MAURER, os sujeitos já são dotados de direitos subjetivos, porém o conceito central do Direito Administrativo continua a ser o ato administrativo e não a relação jurídica administrativa. Sendo esta aplicada a direitos como á segurança social e direitos fiscais, onde os autores consideravam que estas conceito faria mais sentido. Assim sendo, creio que mesma esta visão tem uma ideia de uma relação jurídica, digamos que, “coxa”. E mais uma vez, os prejudicados são os cidadãos que mesmo já sendo aqui merecedores de direitos, não são ainda vistos como o centro da sociedade.

3- Cidadãos de corpo inteiro

3.1- Consolidação dos sujeitos como verdadeiros cidadãos – Estado Pós-Social

Com o Estado Social em crise, surge o Estado Pós-Liberal, que vem numa tentativa de equilibrar a “balança”. No Estado Liberal temos intervenção a menos, pois o Estado Social vai trazer intervenção a mais, fazendo com que este entre em declínio, sendo necessário uma nova reformulação, que se dá por volta da década de 70/80. O Estado Pós-Social vai defender que a intervenção da Administração deve de voltar a diminuir, dando liberdade aos mercados para se auto regularem. 

Para além deste ajuste, vamos também ter um ajuste a nível dos direitos dos cidadãos. As constituições passam de simbólicas, para a lei fundamental do estado, que tem de ser levadas à risca por todos, nomeadamente pela Administração, sob pena de inconstitucionalidade. Prova disto temos a nossa constituição, que no seu artigo 277/1º «São inconstitucionais as normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados». Constituições estas que tem como base os direitos subjetivos, que passam a ser referidos como direito fundamentais, conferindo-lhes assim, uma maior importância e um maior impacto. A sua consagração vem logo nos primeiros artigos da nossa constituição por exemplo, «A República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democráticas, no respeito e na garantia de efectivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes, visando a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa.», artigo 2º Da Constituição da República Portuguesa. No artigo 9º, que elenca várias tarefas que o Estado tem que prosseguir, nomeadamente na sua alínea b), «Garantir os direitos e liberdades fundamentais e o respeito pelos princípios do Estado de direito democrático».

Para além disso há um leque de novos direitos que vão surgir, nomeadamente ao direito ao ambiente e à qualidade de vida, artigo 66º da Constituição da República Portuguesa.

As constituições e outras leis vão também definir a própria estrutura da Administração, a sua organização, de forma que esta cumpra os seus fins, estando próxima dos cidadãos e mais uma vez, fazendo ligação com o artigo 9º, garantido que os seus direitos fundamentais sejam respeitados. Esta estrutura vem no artigo 267º, dizendo no seu número 1 que «A Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva, designadamente por intermédio de associações públicas, organizações de moradores e outras formas de representação democrática.». 

Surge também o Código do Procedimento Administrativo, que vai regular também a forma como a Administração atua. Este que nos seus primeiros artigos vai referir dois princípios que são basilares do Estado Pós-social e da agora visão do Direito Administrativo:  o princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, que diz «Compete aos órgãos da Administração Pública prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.» e o princípio da boa administração que está consagrado no artigo 5º do Código do Procedimento Administrativo, que no seu número 1 diz «A Administração Pública deve pautar-se por critérios de eficiência, economicidade e celeridade.»

3.2- Relação jurídica em pleno

Nos dias de hoje temos a relação jurídica como uns dos conceitos mais importante do Direito Administrativo. Como já foi anteriormente referido com o Estado Pós-Social, é que podemos considerar, pelo menos na minha ótica, os particulares como verdadeiros cidadãos, dotados de direitos subjetivos, importantes a um nível tal que estes direitos estão na base da sociedade e do Estado de Direito Democrático, não sendo apenas direitos subjetivos, mas também direitos fundamentais. E tendo em conta esta perspetiva e que para haver relação jurídica, como já foi referido, temos de ter em ambos os pólos sujeitos e em pé de igualdade, creio que atualmente já podemos falar de relação jurídica em pleno. O ato administrativo, antes reconhecido como o principal conceito do Direito Administrativo, veio se a mostrar insuficiente à complexidade do ramo na atualidade, sendo por isso também substituído pela relação jurídica. Os direitos subjetivos passam, para além de ser meramente reconhecidos, a ter importância para Administração, podendo os cidadãos influenciar a forma como a Administração atua e decide. Esta conceção põe fim à concessão anterior de «relação de poder», já que tanto o Estado como os cidadãos estão submetidos à lei de igual maneira. 

4- Conclusão

Desde a época liberal até aos dias de hoje podemos ver que os cidadãos nem sempre foram vistos da mesma forma, sendo o ramo do Direito Administrativo mais uma prova de tal. Houve uma progressão de “condição”passando, lentamente,  de objeto a sujeito, e de sujeito a cidadão. Conceitos como relação jurídica foram também evoluindo e realmente entendidos como deveriam, e não apenas usados como fantoche.  A Administração demorou tempo a pôr a sua síndrome de superioridade de parte e a olhar para o cidadão como um centro essencial da sociedade. Duas revoluções não chegaram para esse entendimento, foi preciso esperar mais umas décadas, e chegar aos tempos de hoje, para esta visão prevalecer. 

Referências

Andrade, J. C. (2017). Lições de Direito Administrativo. Em J. C. Andrade, Lições de Direito Administrativo. Coimbra: Imprensa da Universidade de Coimbra.

MIRANDA, J. (s.d.). Os Novos Paradigmas Do Estado Social. Instituto de Ciências Jurídico-Políticas.

SILVA, V. P. (2016). Em Em busca do Ato Administrativo Perdido (p. 151). Editora Almedina.

SILVA, V. P. (abril de 2009). Em O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise (p. 10). Edições Almedina.

Jean-Louis Mestre. Em  Administração, justiça e direito administrativo, Anais Históricos da Revolução Francesa  

Moniz, Ana Raquel Gonçalves (2011). Em Traços Da Evolução do Direito Administrativo

Amaral, Diogo Freitas (1996). Em Curso de Direito Administrativo, Volume I, Livraria Almedina.

Declaração Dos Direito Do Homem e do Cidadão de 1789

Constituição da Républica Portuguesa

Código do Procedimento Administrativo

O Estado Pós Social ou Neoliberal – o Estado Menor e sua Influência no