Administrações em Rede: A Nova realidade no âmbito do Direito Administrativo

 

 

 

Henrique Pereira, nº69791 

Turma B, subturma 10 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Índice: 

 

 

 

1. O Direito Administrativo anteriormente 

1.1. O Estado liberal 

 

2. Uma nova realidade tripartida 

2.1. O Direito Administrativo Comparado e o Direito Administrativo Global 

2.2.  O Direito Administrativo europeu 

 

3. A Globalização jurídica 

 

4. O fenómeno das Administrações em rede  

 

5. Bibliografia 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. O Direito Administrativo anteriormente 

 

 

1.1. O Estado Liberal 

 

Para estudarmos de forma completa e fundamentada o tema que despoleta este trabalho, importa iniciar por caraterizar o Direito Administrativo em períodos em que não se verificavam os fenómenos que hoje sinalizamos.  

Exemplo de um panorama dissonante do Direito Administrativo atual é indubitavelmente o período do Estado liberal. Este período pode ser analisado de diferentes perspetivas, interessando-nos para o caso abordar sob a perspetiva do contraste entre o poder político e a administração pública e as suas consequências práticas. 

Mas para chegarmos à realidade do estado liberal, é necessário ter em conta o marco que propiciou mudanças de índole social, políticas e económicas não só em frança mas em todo o mundo. Fala-se da revolução francesa de 1789. Este acontecimento vai expandir por todo o mundo os ideais liberais e paralelamente destruir as Monarquias Absolutas que representavam modelos políticos que dominavam os povos em regimes de tirania. Esta mudança, por sua vez, trouxe consigo uma forma diferente de abordar o Homem, que passa a ser vislumbrado como o centro e a razão. Trouxe também uma conexão entre a liberdade individual e a persecussão dos interesses coletivos. De resto, é tendo em vista esses interesses coletivos e a satisfação das mais variadas necessidades que o Direito Administrativo propõe nos dias de hoje a sua aplicação, não obstante as variadas mutações que sofreu ao longo dos tempos. Nesse sentido – os direitos de liberdade e propriedade dos cidadãos são direitos perante o Estado, direitos de defesa contra a Administração1. 

Mas este modelo virado para novas ideias, é apenas uma idealização que foi contrariada em certos períodos como aquele onde existia uma "administração agressiva" durante a vigência do estado liberal. Este termo, que remonta a essa fase, carateriza um Estado que vive numa dualidade acentuada, havendo por um lado princípios liberais prosseguidos pelo poder político e princípios autoritários no quadro da administração pública. Podemos por isso afirmar de forma mais ou menos segura, que a passagem do absolutismo para esta onda liberal não foi totalmente cristalina, existindo resquícios dos anteriores regimes. 

 

 

 

 

1 Mário Aroso de Almeida, Manual de Direito Administrativo, pág.31. 

 

Mas como as realidades jurídicas, políticas e económicas são mutáveis, nunca ficando estagnadas no tempo, ocorreu o surgimento de outros tipos de estado, sendo o mais marcante e inovador o chamado “Estado providência", aquele que através da redistribuição e da distribuição da riqueza, prossegue diferentes fins dos prosseguidos no Estado Liberal. Muitas vezes caraterizado como o Estado do bem-estar social, este modelo apresenta outras preocupações como o emprego e os rendimentos das pessoas.  

Atualmente é errado afirmar que estamos perante uma administração agressiva. A pessoa passou a ser valorizada face ao Estado, passando a poder opor-se à administração pública, vendo os seus direitos salvaguardados.  

Desse modo, o modelo atual não encaixa em nenhum dos descritos, apesar da influência que ambos têm no Direito Administrativo atual. 

 

 

 

2. Uma nova realidade tripartida 

 

Após efetuarmos uma breve caraterização da evolução da administração e do poder político ao longo dos anos, o ponto de chegada é-nos apresentado e devidamente sedimentado pela visão do Prof. Vasco Pereira da Silva, que sistematiza esta matéria na lógica da existência de três vertentes - O Direito comum, o Direito global e o Direito Europeu.  

Para o professor, o direito desdobrou-se nestas três variantes, sendo a partir delas que vamos dissecar o tema em causa.  

 

 

2.1.  O Direito Administrativo Comparado e o Direito Administrativo Global 

 

A primeira variante apresentada nesta divisão tripartida é a de Direito Administrativo Comparado. Uma das conclusões que o Professor retira na sequência do estudo acerca desta questão é o facto do direito administrativo português sempre ter sido extremamente aberto a novas perspetivas além-fronteiras, ao contrário de outras ordens jurídicas que se mantinham impermeáveis à penetração de ideias novas e revolucionárias.  

Numa intervenção efetuada pelo professor no âmbito da 1ª sessão do colóquio com o tema: “O impacto do Direito Administrativo transnacional no Direito Administrativo português e espanhol- questões gerais”, o mesmo chega a referir a dualidade existente em tempos na academia portuguesa, que opunha a escola Coimbrense à escola Lisboeta. Serve de exemplo a realidade francesa, que dispunha de uma convicção inquebrável quanto à qualidade do seu direito administrativo, sendo um exemplo da falta de abertura ao exterior que foi referida anteriormente. 

Como demonstração desta abertura portuguesa, dá-se o exemplo de três fases em que o direito administrativo português sofreu fortes comparações e consequentemente influências de direitos exógenos. Uma primeira fase de influência francesa, uma segunda fase de direito europeu continental e uma terceira de abertura “plural e diversificada”. 

O direito comparado é por isso, bastante importante para o fenómeno da globalização jurídica, que será devidamente aprofundado posteriormente. Se por um lado é possível afirmar que o paradigma do Direito administrativo deu uma volta de 180º, é igualmente possível “desconcentrarmos” a nossa análise em cada uma das vertentes aqui apresentadas. O surgimento de novas entidades que agregam vários Estados com fins de natureza militar, política ou económica, obrigam a que esses Estados vejam as suas ordens jurídicas colocadas frente a frente, comparem as administrações, os órgãos que nelas operam e o modo como se relacionam. Ora, se de um modo geral, e atendendo ao século passado, existia uma menor integração de Estados e uma menor quantidade de organizações que procediam a essa integração, nos tempos atuais, isso é uma realidade dada como garantida e que vai embater diretamente com os conceitos de Direito Administrativo Global e Direito Administrativo Europeu.  

O Direito Administrativo pode ter contornos nacionais e contornos transnacionais, ou globais. É nesta medida que surge outra das tipologias apresentadas no quadro desta discussão. Sabino Cassesse, lançou para cima da mesa um caso de contornos globais, que ultrapassava qualquer barreira e fronteira e punha em colisão direitos e deveres que outrora nunca haviam colidido. Para o efeito, Cassesse2 auxilia-se do caso do atum azul concluindo através deste caso concreto que a partir dele nasce direito administrativo global.  

Em traços muito gerais, o caso trata de um litígio entre a “Extended Comission” 3 e o Estado Japonês. O Estado japonês em 1998 e 1999 aplicou um programa que excedia os números máximos de pesca deste peixe. Como os países da Oceânia, Nova Zelândia e Austrália se mostraram fortemente contra esta ação do país asiático, recorreu-se à intervenção de um tribunal arbitral iniciando um polémico processo que serve de exemplo como um caso jurídico de índole transnacional. 

 

 

2Sabino Cassesse na obra: “Il Diritto A.G.,una I”. 

3 Comissão constituída pelos Estados aderentes ao Tratado das nações Unidas sobre o Direito do mar e por várias “entidades pescadoras”. Esta comissão é considerada à luz do direito uma autoridade administrativa publico/privada. 

 

2.2. O Direito Administrativo Europeu 

 

Por fim, resta abordar a vertente do Direito Administrativo Europeu. Embora o Direito Administrativo Global contenha em si uma incalculável importância naquilo que é a demonstração da expansão do Direito Administrativo como um todo nos dias que correm, é no quadro do Direito Administrativo Europeu que se traduz o verdadeiro sentido do caráter transfronteiriço. Isto ocorre, pois, se no âmbito das classificações atrás descritas não existe uma ordem jurídica estabelecida que permita resolver os litígios que no seu âmbito surgem, no Direito Administrativo Europeu há de facto normas que devem ser atendidas e que radicam de uma junção entre as fontes que figuram no plano europeu, e as fontes vigentes nos Estados membros. 

Cassesse4 afirma que a União Europeia pode ser olhada como uma “comunidade de direito administrativo”. É indesmentível a importância  

 

 

3. A Globalização Jurídica 

 

Ora, se é inegável a importância dos fatores referidos anteriormente para a construção desse caminho que nos leva a um novo panorama, é igualmente importante a influência da globalização nas suas diferentes condições.  

A Globalização é um fenómeno que impacta de forma transversal várias ciências desde a matemática, à medicina e ao Direito como não poderia deixar de ser. A matemática, como ciência eminentemente abstrata, mas com aplicabilidade absolutamente irrefutável beneficia dia após dia das diferentes ligações que se fazem de continente a continente, de estado a estado. A medicina, por sua vez, se tem hoje uma maior inovação tecnológica, uma maior equiparação de técnicas médicas e respostas mais rápidas a doenças que antigamente pareciam irresolúveis deve também muito a esta globalização. Por fim, o Direito não podia ficar imune.  

 

 

 

4Sabino Cassesse, “Le Basi C.”, Trattato di DA. 

4. O fenómeno das administrações em rede 

 

Procura-se concluir se há de facto uma evolução verdadeiramente significativa que nos permita afirmar que estamos perante um novo paradigma no Direito administrativo moderno. Ou até afirmar que estamos sob o domínio de um novo direito, com novas regras, novas formas de ser aplicado e novas interligações entre as entidades envolventes. 

 É certo que a influência de fatores externos ao fenómeno jurídico, como a globalização, convergem diretamente com vários ramos e realidades do direito, desenvolvendo a ciência do direito e obrigando os estados que aplicam o direito administrativo a encontrarem novas soluções e ferramentas que acompanhem as realidades que surgem, de forma a colmatar as necessidades coletivas de forma eficiente e organizada, mas também dentro do próprio direito, dentro das relações efetuadas, as coisas se alteram e se adaptam.  

O sr. professor Vasco Pereira da Silva, numa das suas obras em que estuda o tema de forma diversificada e tendo em perspetiva diversas dimensões acerca da questão em causa ("Direito Constitucional e Administrativo sem fronteiras”), defende a existência deste novo paradigma, separando à partida esta realidade em três principais vertentes. Para a dissecação da questão que queremos abordar em sede deste trabalho, releva fortemente a vertente do direito europeu, mas também o direito global, que por via de um processo relativamente rápido e crescente de globalização legitimou o aparecimento desta realidade em rede. 

O Professor destaca, pretendendo isolar como um dos pontos primordiais, a ideia de que o direito administrativo, tem na sua génese uma base fortemente nacional: “O Direito Administrativo é, na sua origem, de caráter nacional”. 

Este ponto de partida é fundamental na medida em que é a partir dele que se entende posteriormente a verdadeira mutação do direito administrativo, e as várias realidades em que se transformou. Para esta conceção de direito administrativo virado para dentro, contribui o passado, já dissecado anteriormente, e que se baseava num modo de "administração agressiva", que promovia uma ligação direta e quase umbilical com o Estado. 

Se olharmos ao mercado privado conseguimos retirar sem muito aprofundamento, que sempre existiram redes que facilitam de que maneira a forma como o comércio se faz e as várias relações que se estabelecem entre continentes, para além da difusão de marcas e empresas que através de franchising se conseguem expandir de forma significativa. Mas será que é possível transportar esta realidade que já está instituída no direito privado para a realidade do direito público? 

Doravante as comparações que possam ser feitas, importa de antemão diferenciar as prioridades diferentes que cada lado possui. Como referido anteriormente, o Direito administrativo tem como principal fim a satisfação das necessidades e dos desejos da sociedade, do coletivo, prosseguindo este nobre fim através de toda uma estrutura administrativa distribuída por diversos órgãos e entidades. Ora, esta intenção coletivista imposta pelo direito público é deveras antagónica aos fins que as entidades privadas pretendem alcançar, podendo ser logo aí estabelecida uma distinção entre estas duas realidades. 

Significa isto, que ao tentarmos transpor a questão da atuação em rede, para o paradigma do direito administrativo, tentando concluir se há ou não aderência á realidade, temos que ter em conta este fator. 

O objeto de direito privado e direito público também divergem, sendo que o primeiro se ocupa das relações entre os particulares comummente na sua vida privada, enquanto que o segundo se ocupa da Administração Pública e das relações desta com outros sujeitos (como por exemplo os privados). Nesta definição de outros sujeitos, caberão entidades que ao longo dos tempos foram surgindo e que em certas alturas não eram sequer cogitadas. Estas novas inter-relações trouxeram também outros desafios e contaram em larga medida com a globalização económica e mais recentemente com a globalização jurídica.  

Ainda sobre esta distinção, Freitas do Amaral5 propõe uma dupla influência entre Direito privado e Direito administrativo, defendendo na sua obra: “Curso de direito Administrativo”, que ambos se influenciam mutuamente, explicitando uma curiosa evolução dos tempos, que se vieram a consagrar mais tarde e que está diretamente ligada a este novo paradigma. Se por um lado realça o maior pendor social do direito privado, auxiliando-se da expressão - “publicização da vida privada”, ideia que é hoje em dia mais discutível e que contraria de certa forma as ideias de liberdade individual e liberdade privada, realça por outro a imposição crescente em resultados mais eficazes e produtivos no quadro do direito administrativo. Esta segunda ideia já constitui uma verdade incontestável. 

Voltando ao tema central do trabalho, e enquadrando este novo panorama nas três variantes apresentadas anteriormente, conclui-se que existe uma conexão de vários organismos entre eles, e com as administrações dos diferentes Estados. Significa isto, que há uma ligação direta entre estes órgãos não sendo já necessária a intervenção direta do poder central de cada Estado. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5Na obra: “Curso de Direito Administrativo Volume I, Diogo Freitas do Amaral. 

A covid-19 que abalou o mundo no início de 2020 estendendo-se gradualmente para vários pontos do globo, deixou a nu esta evidência por exemplo na administração. Em situações de urgência em que era preciso gizar linhas concretas entre organizações transfronteiriças e organismos nacionais, essas ligações foram facilitadas pela existência dessas redes, pré-estabelecidas e prontas a atuar. Esta “ponte administrativa” que liga as entidades sem intervenção direta do Estado, fez com que por exemplo a Organização Mundial de Saúde tivesse contacto direto com organismos como a Direção Geral de Saúde, promovendo uma maior rapidez na resolução de problemas e uma maior alocação de meios e recursos para o combate aos problemas. 

Feita esta exemplificação inicial, urge responder à seguinte questão: Será mais eficiente esta forma de organização da administração?  

São claras as vantagens da administração em rede. As várias entidades podem especializar-se na resolução de problemas específicos podendo resolvê-los de forma mais eficiente para além da velocidade de atuação que esta relação direta proporciona. 

Outro exemplo é o do mundo do desporto. No futebol em particular, e sendo a modalidade que gera mais receitas ao redor do mundo, há várias entidades de índole administrativa que se relacionam. Internamente, o desporto rei é tutelado no quadro da atividade governativa pelo Ministério do desporto (quando existe), e respetivas secretarias. Na lógica da descentralização, a FPF (Federação Portuguesa de Futebol) é a entidade que gere o futebol em Portugal agrupando 3 modalidades (futebol, futebol praia e futsal). A nível nacional, os organismos referidos estabelecem entre si diversas pontes, porém é também no plano europeu e internacional que estas relações são efetuadas. No plano europeu, a UEFA é o órgão máximo, e como tal, estabelece com os organismos máximos nacionais as relações necessárias à prossecução dos fins que permitem maior sucesso na organização das competições. Embora as pontes entre UEFA ou FIFA (futebol mundial) com as federações sejam as mais evidentes, o período da pandemia trouxe também um exemplo em que a rede estabelecida entre a UEFA e um clube português permitiram que a competição Uefa Champions league fosse disputada na sua fase decisiva no estádio do Sport Lisboa e Benfica permitindo assim, que não houvesse propagação do vírus por toda a europa, criando um circuito fechado de equipas no nosso país. Bastou para o efeito a permissão da Sociedade Anónima Desportiva do clube a este organismo desportivo europeu para que os jogos se efetuassem no seu estádio, existindo aqui uma rede entre um órgão europeu e uma organização desportiva nacional. 

 

 

 

 

 

 

Bibliografia: 

 

 

 

- Direito Constitucional e Administrativo sem fronteiras - Vasco Pereira da Silva. 

 

- 1.ª Sessão – Tema introdutório: O impacto do Direito Administrativo transnacional no Direito Administrativo português e espanhol: questões gerais. Intervenção do Prof. Vasco Pereira da Silva. 
 

- Manual de Direito Administrativo - Marcello Caetano. 

 

- Direito Administrativo, vol.1- Mário Esteves de Oliveira. Almedina Coimbra. 

 

- Il Diritto Amministrativo Globale: Una introduzione, Sabino Cassesse.