As Universidades na Administração Pública - Qual o tipo de administração em que se inserem
Índice
1. Enquadramento do Problema e a Natureza das Universidades;
2. A Administração Pública
2.1.Administração Estadual Indireta
2.2.Administração Autónoma
3. Lei
3.1.Artigo 76º/2 CRP
3.2.Lei nº 108/88, de 24 de setembro
4. Doutrina e Posição Adotada
4.1.Marcelo Rebelo de Sousa e Jorge Miranda
4.2.Diogo Freitas do Amaral
4.3.Posição Adotada
5. Conclusão
6. Referências
1. Enquadramento do problema e Natureza das Universidades
As Universidades têm grande relevância no âmbito do Direito Administrativo (e Constitucional), no entanto, a sua complexidade organizacional e funcional levanta questões ao nível de integração na Administração Indireta ou Autónoma.
Do ponto de vista jurídico, as Universidades são vistas com uma natureza dualista, conjugando duas dimensões de organização distintas. Por um lado, como serviço publico estatal, refletindo o objetivo estatal de garantir o acesso ao ensino e à investigação, atendendo a direitos e necessidades públicas essências. Por outro lado, uma dimensão associativa pública funcional, definida pela autonomia pedagógica, científica e organizativa, essencial para salvaguardar as liberdades académicas, como o direito de ensinar aprender e investigar.
Tendo tudo isto em conta, pretende-se desenvolver, e enquadrar juridicamente as Universidades Públicas, procurando inserir as mesmas no tipo de administração correspondente e com isso perceber as respetivas implicações e a sua relação com o Estado.
2. Administração Pública e os Poderes administrativos
A Administração Pública é um conceito polissémico (e abrangente). De um modo geral, traduz-se na: “actividade típica dos serviços públicos e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade, com vista à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes”[1].
Ao Governo, como principal órgão administrativo nacional, no exercício das suas funções administrativas, conforme o disposto no artigo 199.º, d) da Constituição da República Portuguesa, cabe “dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil ou militar, superintender na administração indireta e exercer tutela sobre esta e sobre a administração autónoma”.
Dependendo do nível de Administração (Direta, Indireta e Autónoma) cabe diferentes níveis de poderes. O poder de direção constitui a mais importante situação jurídica ativa de um superior hierárquico, traduz-se em ordens que vinculam as condutas no seu fim e no seu conteúdo (e, eventualmente, forma). O poder de superintendência (exercido sobre a Administração Indireta do Estado) é definido por e lei, e atribuído ao e
Estado administração para definir os objetivos e orientar a atuação de outras pessoas coletivas públicas, pelo meio de diretivas genéricas e abstratas, que vinculam os comportamentos quanto ao fim, mas não quanto ao meio de atuação. Por último, o poder de tutela (que recai sobre a Administração Autónoma), que consiste no controlo e gestão da outra pessoa coletiva integrada na Administração Pública, visando salvaguardar a legalidade e o mérito da sua atuação.
O artigo 199.º, d) expressa a existência de Administração Direta, Indireta e Autónoma. Classificações que vão ser exploradas para o enquadramento da natureza jurídica das universidades – em especial a Administração Estadual Indireta e a Autónoma.
2.1. Administração Estadual Indireta
Neste tipo de administração, o Estado, confia a outros sujeitos de direito a realização dos seus próprios fins. Este é o resultado, obtido pela divisão do conceito, assim, diz-se: (i) Estadual, por prosseguir os fins do Estado; e (ii) Indireta por não ser realizado pelo próprio Estado, mas por outras entidades que o mesmo cria para o efeito.
Esta administração, no ponto de vista material, dota as entidades que alcançam os fins do Estado com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa financeira. Neste seguimento, as atividades, por não se tratarem de um ato do Governo, são desempenhadas em nome próprio (não em nome do Estado).
Num ponto de vista orgânico, temos as tais entidades, dotadas que desenvolvem, com personalidade jurídica, a atividade administrativa, destinada à realização do fim.
No contexto, temos os institutos públicos, sendo definidos como pessoa coletiva (com personalidade jurídica), de tipo institucional, ou seja, tem substrato de instituição e não de associação; criado para assegurar o desempenho de funções administrativas determinadas (não podendo abranger uma multiplicidade genérica de fins), pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública. Só podem tratar de matérias que sejam cometidas por lei e têm funções que de raiz pertencem a outra entidade pública.
Como referido (ponto 2.) encontra-se submetido ao poder de superintendência – tendo um grau de dependência e vinculação com o Estado inferior em relação à administração direta. Além deste poder, o Estado-Administração dispõe de do poder de tutela sobre os institutos públicos, visto que tem espaço de escolha quanto à atividade que devem assegurar para alcançar os seus fins.
2.2 Administração Autónoma
A Administração Autónoma “é aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência dos Governos”[2].
As entidades incumbidas nesta modalidade são dotadas de autoadministração, isto é, são os seus próprios órgãos que definem de forma independente a orientação das suas atividades, sem estarem sujeitas a instruções, ordens, diretivas nem mesmo orientações do Governo.
A Administração Autónoma só se encontra submetida ao poder de tutela por parte do Estado-Administração
3. A lei
3.1. Artigo 76.º/2 da Constituição da República Portuguesa
O artigo 76.º da Constituição da República Portuguesa constitui base legal fundamental para a resolução do problema em causa.
Na sua versão originária de 1976, o preceito não incluía o atual n. º2. No processo da primeira revisão constitucional, em 1982, o disposto, por força do artigo 63.º da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de setembro, vê acrescentado o número 2. O mesmo dispunha o seguinte: “2- As universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia científica, pedagógica, administrativa e financeira.”
O artigo 45.º/3 da Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de julho, resultante da segunda revisão constitucional, veio de novo alterar o preceito, acrescentando ao n. º2 do artigo, o inciso “estatutária” entre “autonomia e “científica”.
A última alteração precede da revisão de 1997, conforme o disposto no artigo 48.º da Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de setembro, temos a adição, in fine, a expressão “sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino”.
Após as alterações apresentadas, chegou-se à versão atual do artigo 76.º, a ter em especial atenção o n. º2:
Artigo 76.º
(Universidade e acesso ao ensino superior)
1. O regime de acesso à Universidade e às demais instituições do ensino superior garante a igualdade de oportunidades e a democratização do sistema de ensino, devendo ter em conta as necessidades em quadros qualificados e a elevação do nível educativo, cultural e científico do país.
2. As universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino.
Para uma melhor compreensão, procede-se a uma densificação das diferentes autonomias dispostas no nº2 do 76.º da Constituição.
Nos termos da lei as universidades são gozam de autonomia:
· Estatutária - que corresponde ao poder de definir a própria organização interna, independente a qualquer forma de sancionamento governamental, dentro dos limites da lei; esta forma de autonomia, apresenta manifestamente, um ponto fundamental da Administração Autónoma, apresentado no ponto 2.2.
· Regulamentar -podendo emitir regulamentos autónomos, nos casos indicados na lei ou estatutos;
· Científica - resultante da própria liberdade de criação científica, decorrente do artigo 42.º/1 da CRP;
As duas autonomias apresentadas a cima poderiam, a meu ver, ter um carater mais ambíguo. A última, se se considerasse a investigação como um fim em si mesmo, um fim não muito específico, poderia se considerar no que no âmbito do poder de superveniência, dava a diretriz de investigar e a Universidade no seu âmbito, com liberdade, cumpriria esse fim. Considero e tendo mais, que seria uma autonomia por parte da Universidade, isto é, acho que para ser um fim do Estado teria que ter um maior grau de especificação. Por exemplo, a diretriz ser: investigar evolução histórica do direito consuetudinário; permitiria às Universidades uma liberdade de criação científica (sendo um tema muito amplo, com muitas possibilidades de investigação). Sem especificação, não há diretriz. Em relação á autonomia regulamentar, é verdade que os institutos podem emitir regulamentos. Os regulamentos autónomos podem criar normas de carater geral e abstrato[3] dentro das áreas da competência da Administração Autónoma, por sua vez os institutos públicos só podem detalhar e regulamentar matérias dentro da margem de competências que lhes é conferida pela legislação.
· Administrativa – tendo liberdade para gerir os seus próprios assuntos, podendo praticar atos administrativos próprios, não sujeitos a autorização ou aprovação governamental e só impugnáveis judicialmente;
· Financeira – tendo um orçamento próprio, devido, também, à sua capacidade de arrecadar receitas próprias e de as afetar às suas despesas, incluem, inclusive, o direito ao financiamento público garantido, definido segundo regras objetivas; esta poderia se enquadrar nas duas espécies de Administração – ambas dotadas de autonomia financeira.
Gomes Canotilho e Vital Moreira[4], reconhecem, apesar de não plasmado diretamente no texto da Constituição, a autonomia patrimonial, sem prejuízo do uso dos bens do Estado que lhes sejam cedidos (o que é obrigatório nos bens de domínio público).
3.2. Lei n. º 108/88, de 24 de setembro
A Lei n.º 108/88, teve um pepel relevante, essencialmente, na consolidação e reforço da autonomia das Universidades.
A Autonomia Pedagógica (artigo 7.º) no âmbito da elaboração dos planos de estudo e programas das disciplinas, definição dos métodos de ensino, escolha dos processos de avaliação de conhecimentos e ensaio de novas experiências pedagógicas. A Científica (artigo 6.º), a capacidade de livremente definir, programar e executar a investigação e demais atividades científicas e culturais – tendo aqui a palavra definir um valor chave, as Universidades definem o seu conteúdo científico, não lhes é atribuído pelo Estado. A Autonomia Administrativa e Financeira (artigo 8.º), alinha-se em grande medida com os princípios consagrados na Constituição.
Conforme o disposto no artigo 28.º consagra a tutela da legalidade e nos artigos 11.º, 13.º e 32.º a tutela de mérito.
4. Doutrina
4.1. Marcelo Rebelo de Sousa e Jorge Miranda
Marcelo Rebelo de Sousa, tem uma opinião transitória em relação à natureza das universidades. Isto é, considera que a sua natureza não é estanque. Verificou a primeira mudança de paradigma com a Lei 108/88 de 24 de Dezembro. Até à entrada em vigor da mesma, considerava que as Universidades pertenciam à Administração Direta, atualmente como partes integrantes da Administração Autónoma.
Considera as universidades pessoas coletivas públicas, na sua esmagadora maioria com natureza associativa, que decorre da supremacia do elemento pessoal do substrato de resto com a projeção na respetiva organização[5]. O Professor não despreza o elemento patrimonial, o mesmo continua a existir. Todavia, o foco não está na gestão financeira do património, mas na atividade científica e pedagógica das pessoas que a integram.
Em relação ao fim das Universidades, o seu objetivo de ensino e investigação (sem fins lucrativos) é atingido pela satisfação de necessidades coletivas de forma individualizada, beneficiando tanto alunos quanto docentes. A questão dos fins é singular, visto que são coexistentes com fins estatais (do Estado-Administração) - educação e ensino com garantia de igualdade de oportunidades nos termos dos artigos 73.º/1 e 2 e 74.º/1 da Constituição; no entanto, a realização dos mesmos só pode ser feita de forma autónoma em relação ao Estado.
Marcelo Rebelo de Sousa, faz ainda uma previsão transitória para o futuro, considerando que na matéria da delimitação espacial de poderes não são pessoas coletivas com população e território, ao contrário das autarquias locais, mas podem vir a sê-lo, assim como algumas associações ou fundações públicas[6].
Segundo o Professor Jorge Miranda, as Universidades públicas em Portugal integram a Administração Autónoma do Estado, esta posição é fundamentada nos princípios constitucionais da autonomia científica, pedagógica, administrativa e financeira, consagrados no artigo 76.º da Constituição da República Portuguesa. Esta autonomia é essencial para garantir a liberdade de aprender, ensinar e investigar (artigos 42.º, 43.º e 73.º da Constituição) – com força de um verdadeiro direito fundamental.
A autonomia das universidades tem alcance prescritivo imediato, ou seja, não depende de reenvios legislativos para a sua aplicação, embora a lei possa regulamentar ou densificar alguns aspetos sem afetar o seu conteúdo essencial, nos termos do artigo 18.º, n.º 3 da Constituição. Isso significa que a autonomia das Universidades é protegida em todas as suas dimensões, limitando as possibilidades de interferência estatal, especialmente nas áreas científica e pedagógica.
Além disso, o Professor enfatiza que as universidades não estão sujeitas à superintendência do Governo, mas apenas a uma tutela de legalidade, o que reafirma a sua natureza autónoma no âmbito da Administração Pública. Essa tutela visa garantir que as universidades atuem dentro do quadro legal e constitucional, mas sem interferir diretamente na sua organização interna ou nas decisões científicas e pedagógicas.
É feita também a ressalva pelo Professor da autonomia administrativa e financeira das universidades, apesar de serem instrumentais em relação à autonomia científica e pedagógica, são igualmente essenciais. Permitem às Universidades gerirem os seus próprios recursos e património de forma independente, ainda que alinhadas às regras gerais da Administração Pública.
4.2. Diogo Freitas do Amaral
O Professor Diogo Freitas do Amaral, no âmbito dos institutos públicos (da administração indireta), enquadra a figura dos Estabelecimentos Públicos. Estes são definidos como “os institutos públicos de caráter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e destinados a efetuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam”[7].
Neste âmbito, o Professor enquadra, nos termos descritos, as Universidades. Considerando, o seu caráter cultural, com a organização em serviços abertos ao público, com o fim de fazer prestações individuais, isto é, ministrar o ensino aos estudantes[8].
Na definição dada pelo Professor, o mesmo reconhece o elemento associativo (na parte final), assim sendo não pode definir as Universidades como institutos[9]. Como vimos as universidades são dotadas de natureza “dupla”, no entanto, faz parecer que na definição de Estabelecimentos Públicos faz mais relevância ao elemento associativo parecendo um pouco contraditório, em relação ao conceito de institutos públicos que segundo Freitas do Amaral comporta os Estabelecimentos Públicos.
4.3. Posição Adotada
A natureza jurídica das Universidades, como mostrado, coloca algumas dúvidas. O meu posicionamento nesta matéria vai na corrente de a enquadrar como Administração Autónoma.
Retomo antes de mais alguns comentários feitos ao longo do texto.
Por um lado, nos elementos da autonomia presentes no artigo n.º 76.º da Constituição, onde se verificou que o elemento financeiro, tem um conteúdo comum à Administração Indireta e à Autónoma. A Autonomia Regulamentar, Científica e Administrativa se traduzia essencialmente, no meu ponto de vista, na Administração Autónoma – nos termos do descrito no ponto 3.1.
Realça-se a adição do vocábulo “estatutária” na segunda revisão constitucional, que veio realçar o carater Autónomo da Universidade, manifestando-se como transposição de uma das características mais marcantes da Administração Autónoma – a autoadministração.
Por outro lado, a natureza das Universidades, que surgiu como crítica ao Professor Diogo Freitas do Amaral, tem muito que se lhe diga.
Neste âmbito, reitero a natureza dualista das Universidades, que conjuntamente com o facto de os fins das Universidades muitas vezes são uniformes com os fins do Estado, apresentam uma das maiores dificuldades do tema.
A natureza das Universidades, na sua vertente de serviço público estatal, parece que aponta mais para uma administração Indireta isto porque, lá está, manifesta fins comuns ao Estado (educação, investigação, ...). No entanto, e de encontro com a posição do Professor Marcelo Rebelo de Sousa, apesar de os fins serem coincidentes a sua realização só pode ser feita de forma Autónoma em relação ao Estado. A outra fração da natureza universitária: associativa, num sentido lato, realçando de facto a comunidade académica[10], tem um peso preponderante, que se manifesta na tradução da natureza Autónoma da Universidade. Não sendo olhado aos fins do Estado, mas à satisfação das necessidades coletivas da comunidade de forma individual.
Em relação aos poderes de tutela e de superintendência. Considerando as Universidades como Administração Autónoma, atribuímos o poder de tutela (afastando o de superintendência). Não obstante, pretendo é elucidar em relação a trechos do artigo n.º que podem causar dúvidas: “nos termos da lei” e “sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino”.
O último, mais direto é uma reflexão do poder de tutela, plasmado no artigo 28.º/1 da Lei 108/88, de 24 de Setembro, com o objetivo, a “garantia da integração de cada universidade no sistema educativo e a articulação com as políticas nacionais de educação, ciência e cultura”. Esta tutela será averiguada nos termos do n. º 2 do mesmo artigo.
Em relação ao primeiro fragmento, a minha posição vai muito ao encontro do Professor Jorge Miranda, que associa ao artigo n. º18.º/3 da Constituição, considerando que a lei não pode afetar o conteúdo essencial da autonomia, reconduzindo assim este preceito também ao poder de tutela.
Tendo isto em conta quais são então as implicações e a relação das Universidades com o Estado? Há diversos aspetos a ter em conta: (I) Autonomia de gestão – que é elevada, dentro dos limites totais (respeitando o poder de tutela); (II) Relação com o Estado – horizontal, baseada na cooperação (por terem fins comuns) e na supervisão (tutela); (III) Tutela administrativa – limitada a áreas legalmente previstas (densificadas no artigo n. º 28.º da Lei 108/88, de 24 de setembro); (IV) Papel na Administração Pública – órgão com autonomia do Estado.
Faz se também, um reparo a quais seriam os efeitos se se considera-se, que as Universidades eram parte integrantes da Administração Indireta, nos mesmos termos: (I) Autonomia de gestão – moderada, sujeita a maior supervisão (tendo em conta que estão sujeitas também a poder de superintendência, o que necessita de verificação de cumprimento de diretrizes); (II) Relação com o Estado – hierarquizada, com um maior grau de subordinação (visto que é um órgão que cumpre os fins do Estado); (III) Tutela administrativa – mais intensa (mesma justificação que o ponto I); (IV) Papel na Administração Pública – pessoa integrada na pessoa Estado, na forma de instituto com personalidade jurídica.
5. Conclusão
A análise da natureza jurídica das Universidades públicas em Portugal evidencia a complexidade da sua integração na Administração Pública. Ao longo deste trabalho, com a exposição dos conceitos de Administração Indireta e Autónoma, integração de disposições legais e posições doutrinárias, pretendeu-se descobrir de facto onde se integra as Universidades. Nesta averiguação o problema revelou-se marcado com linha ténues – por as Universidades prosseguirem fins comuns ao Estado e por terem uma natureza dualista.
Tendo todos os fatores em conta e pós reflecção considerei o enquadramento das Universidades como Administração Autónoma.
6. Referencias
JORGE MIRANDA, Constituição e Universidade oração de sapiência, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, vol. XLIX, 2008
JORGE MIRANDA, Sobre o Governo das Universidades Públicas, Instituto de Ciências Jurídico Políticas
MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 6ª edição, Coimbra Editora, 1963
VITAL MOREIRA, A Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra, 1997
J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada – volume I, 4ª edição
DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume I, 4ª edição, Almedina, 2016
LUÍS P. PEREIRA COUTINHO, Problemas relativos à natureza jurídica das Universidades e das Faculdades
MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, volume I, Lisboa 1994/95
MARCELO REBELO DE SOUSA, A natureza jurídica da Universidade no direito português, Publicações Europa-América, 1992
[1] MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 6ª edição, Lisboa, Depositária: Coimbra Editora, 1963
[2] VITAL MOREIRA, Administração autónoma e associações públicas, Coimbra 1997, p. 78 e ss.
[3] Por exemplo: regulamentos de avaliação, ou regulamentos de acesso universitário.
[4] J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada – volume 1, 4ª edição, p. 910 e ss.
[5] Com exceção da Universidade aberta criada pelo Decreto-Lei 444/88 de 2 de Dezembro e a Universidade da Asia Oriental.
[6] Atualmente, reitera-se que o Professor não considera que são Associações.
[7] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume I, pag.318 e ss, 2016, 4ª edição, Almedina
[8] Num retrocesso à época Pombalina, salienta-se o nível burocrático e estatal das universidades – reconduzindo as mesmas a institutos público. Isto veio-se a consolidar após Revolução Industrial pelo impacto do modelo de administração napoleónico.
[9] Recordo, institutos como pessoas coletivas públicas de substrato institucional.
[10] Comunidade Académica como conjunto de Professores, Alunos e Investigadores.
Comentários
Enviar um comentário