Comissão Nacional de Eleições e a Proteção da Democracia: A Relevância da Independência Administrativa

     

Comissão Nacional de Eleições e a Proteção da Democracia: 

A Relevância da Independência Administrativa

Sumário: I- O que é um órgão administrativo independente e o seu enquadramento no ordenamento jurídico-administrativo português; II-Panorama histórico da CNE na administração portuguesa; III- Organização, funcionamento e competências da CNE; IV- Natureza Jurídica da Comissão Nacional de Eleições; V- Neutralidade e imparcialidade das entidades públicas: o caso da CNE; VI- Comissões Nacionais de Eleições num contexto comparado; VII- Conclusões: perspetivas futuras da CNE enquanto órgão administrativo independente.

Resumo: No âmbito da unidade curricular de Direito Administrativo I, sob a regência do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, fomos desafiados pela Professora Beatriz Garcia a desenvolver um tema para o aprofundamento dos conhecimentos sobre a realidade que foi, é e será o Direito Administrativo. Desta forma, o presente trabalho tem por objeto a existência, no ordenamento jurídico português, de entidades administrativas independentes, tendo como principal foco a Comissão Nacional de Eleições. Coube-nos avaliar primordialmente a composição, as suas características e a importância da neutralidade na sua atividade como órgão independente da Administração.

 

Palavras-Chave: Comissão Nacional de Eleições; Independência; Neutralidade e Imparcialidade; Constituição da República Portuguesa; Eleições; Assembleia da República. 

I. O que é um órgão administrativo independente e o seu enquadramento no ordenamento jurídico-administrativo português

 

O art.267.º/3 CRP, confere ao legislador a possibilidade genérica para a criação de entidades administrativas independentes. Ainda assim, o legislador constituinte não enunciou de forma explícita os pressupostos necessários para a criação de tais organismos, a natureza jurídica, o estatuto e o modo de designação dos titulares desse órgão.

É importante que estes organismos, desempenhem as suas atividades garantísticas com especial isenção, tendo em consideração a existência de conflitos com instâncias executivas. De forma explícita, esta independência encontra-se estabelecida no próprio texto constitucional relativamente ao Provedor de Justiça (art.23.º), à Entidade Reguladora de Comunicação Social (art.39.º) e à Comissão Nacional de Proteção de Dados (art.35.º/2). Já de forma implícita, a justificação do estatuto de independência alarga-se à Comissão Nacional de Eleições e à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos. 

 

Uma entidade administrativa independente do Governo só pode ser criada pelo legislador quando existam finalidades de interesse público que não possam ser atingidos através de órgãos integrados no Estado e sujeitos a poderes de direção, nem serem entregues a pessoas coletivas da administração indireta sujeitas a poderes de superintendência e tutela, nem pertençam ao âmbito dos interesses próprios prosseguidos, sob poderes do governo. 

 

A Independência destas entidades, deve manifestar-se no estatuto funcional dos seus órgãos, isentando-os de sujeição a ordens, instruções diretivas, recomendações, inspeções, autorizações, revogações e outras formas de intervenção administrativa próprias da administração direta, indireta ou autónoma. 

Estes organismos são peças fundamentais para garantir a defesa intrínseca dos cidadãos contra o poder público, em concreto contra o poder administrativo. Deste modo é plausível presumir-se que o poder executivo é visto como um potencial agressor perante estes direitos. É no decorrer desta conjugação que foi necessária conceber um conjunto de órgãos que estejam fora da máquina governativa, com uma legitimidade e independência diferenciada. Desta forma, estes diferentes órgãos não estão sujeitos a poderes de direção, superintendência ou tutela do próprio Governo1.

 

 

II. Panorama histórico da CNE na administração portuguesa

Os Órgãos Independentes Administrativos nascem de um trauma do passado histórico recente. Com a Constituição de 1933,2 apesar de os direitos necessários3 estarem positivados na lei, estes eram esquecidos pelo poder político. Através deste texto constitucional, derivava a imputação de competência de execução desses direitos que acabaram por ser flagrantemente violados pelo poder executivo. Foi o Governo que impediu a constituição de partidos políticos, condicionou o recenseamento e as campanhas eleitorais4, mantendo uma máquina administrativa opaca e dominada pela burocracia confidencial. 

 

Assim, os constituintes de 1976, decidiram não cometer os mesmos erros do passado, desagregando a garantia dos direitos do potencial agressor destes, o Executivo. Estas garantias teriam de ser entregue a diferentes órgãos portadores de confiança, quer perante a administração quer perante o administrado. Considerando a importância fundamental que os atos eleitorais revestem no âmbito de uma “democracia representativa”, a questão da Constitucionalização da CNE foi, em várias ocasiões, debatida ao nível parlamentar, quer em sede de aprovação da Lei fundamental em 1976, quer nas sucessivas revisões constitucionais.

 

 

 

 

III. Organização, funcionamento e competências da CNE

 

O legislador não pode estabelecer para as entidades criadas ao abrigo do preceito do art.267.º/3 CRP, um regime de livre nomeação e exoneração governamental dos titulares. A designação pelo governo, neste caso segundo o art.2.º/al. c) da Lei n. º71/78 de 27 de dezembro, não pode de deixar de envolver um conjunto de mecanismos procedimentais (concursos públicos, audições, pareceres, etc.) destinados a excluir as nomeações fundadas em relações de confiança política e até pessoal.

 

A partir do regime consagrado na Lei n. º71/78 e considerando os órgãos do Estado competentes para procederem à designação dos membros da Comissão Nacional de Eleições, verificamos que a mesma se caracteriza, em primeiro lugar, pela sua “composição tripartida”5, isto é, os membros que a compõe são designados pelos três poderes de Estado: Legislativo, Executivo e Judicial. Assim, a comissão é presidida por um juiz conselheiro do Supremo Tribunal de Justiça, designado pelo Conselho Superior de Magistratura6 e composta ainda por cidadãos designados pela Assembleia da República, tendo em consideração o mérito reconhecido, sendo apresentado um por cada grupo parlamentar7, e por mais três cidadãos nomeados por cada um dos ministérios, que nos termos do diploma regulador da organização e funcionamento do Governo, tenham a seu cargo a Administração Interna, os Negócios Estrangeiros e a Comunicação Social.8

 

De acordo com o art.3.º/1 da Lei n. º71/78 de 27 de dezembro, o mandato dos membros da Comissão coincide com o período de uma legislatura9 e a respetiva tomada de posse é realizada nos primeiros 30 dias após o dia 15 de setembro perante o Presidente da Assembleia da República. É imperativo referir que a atividade desta comissão é exercida a título permanente e não apenas nos períodos de campanha eleitoral. 

 

A Comissão Nacional de Eleições exerce essencialmente uma função de administração ativa que se consubstancia na competência para a promoção do esclarecimento popular.10 Do mesmo modo, assegura a igualdade de tratamento dos cidadãos nas campanhas eleitorais,11 assim como a dos candidatos no acesso à propaganda das candidaturas.12 Outro papel relevante desta comissão prende-se com a distribuição de tempos de antena relativos a cada candidatura,13considerando a intervenção de outros organismos independentes e reguladores, como a Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). Finalmente, é imperativo referir a sua capacidade para apreciar a regularidade das receitas e despesas eleitorais,14registar as coligações para fins eleitorais,15 elaborar o mapa dos resultados eleitorais nacionais16 e ainda uma competência jurisdicional no que toca a apreciação de recursos de decisões do Governadores Civis ou dos Ministros da República, consoante os casos, relativas à utilização dos espaços de campanha.17
A titulo Complementar, a Comissão Nacional de Eleições dispõe ainda de legitimidade para solicitar ao Ministério Público que desencadeie, junto do Tribunal Constitucional, o processo de suspensão do exercício do direito de antena de qualquer candidato a Presidente da República.18 Este procedimento aplica-se igualmente quando se trate de partido, ou coligação, candidatos à Assembleia da República.19

 

Numa perspetiva histórica, das competências legalmente atribuídas à CNE permite-nos verificar que o percurso da Comissão tem coincidido com o alargamento das respetivas competências na medida em que, quer na Lei n. º71/78, quer posteriormente as Leis n.º 72/93, 56/98, 4/2000 e 72-A/15 vieram sucessivamente aumentar o elenco das competências de que este órgão é titular. 

 

IV. Natureza Jurídica da Comissão Nacional de Eleições

 

A ordem jurídica qualifica a Comissão Nacional de Eleições como um “órgão independente que funciona junto da Assembleia da República”.20 No âmbito de densificar a relevância jurídica desta Comissão, JORGE MIRANDA21, pronuncia-se no sentido segundo o qual, embora a CNE não tenha “ambicionado” atingir o patamar de um órgão de soberania, nem sequer de um órgão constitucionalmente previsto, conclui-se que esta se aproxima e muito de certos órgãos constitucionais, como a Entidade Reguladora para a Comunicação Social22 e a Procuradoria-Geral da República.23 Tal como estes órgãos, a CNE surge como um órgão de Estado ou, mais precisamente como um órgão independente da Administração.24 25

 

Analisando, de um ponto de vista comparado, é de fácil compreensão as caraterísticas da Comissão comuns aos órgãos mencionados, pois não pertence a qualquer das estruturas da Administração direta, indireta ou autónoma. Para além disso, não depende dos diferentes órgãos de soberania para promover os seus objetivos. 

O Tribunal Constitucional, em diferentes ocasiões, já se pronunciou sobre a natureza jurídica da CNE, tendo-a classificado como “um órgão sui generis da administração eleitoral, autónomo relativamente ao poder executivo, independente e não integrado na organização administrativa do Governo, funcionando junto da Assembleia da República e exercendo a sua competência relativamente a todos os atos de recenseamento e de eleições para órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local”.26

Apesar de ser detentora de algumas (poucas) competências jurisdicionais, a Comissão Nacional de Eleições não pode acabar por ser qualificada como um Tribunal, isto considerando o não enquadramento desta Comissão no elenco constitucional fixado no art.209.º CRP, para além da inexistência de uma incumbência do exercício da função jurisdicional, presente no art.202.º da Lei Fundamental. 

 

V. Neutralidade e imparcialidade das entidades públicas: o caso da CNE

A caracterização da Comissão Nacional de Eleições como órgão independente não se resume a uma intenção do legislador na medida em que a ordem jurídica portuguesa consagra mecanismos de efetivação desse estatuto que se concretiza em soluções destinadas a assegurar quer independência pessoal quer a orgânica da comissão.27

Apesar de a Comissão funcionar “junto” da Assembleia da República, a lei não integra a CNE nas estruturas desse órgão de soberania, nem de qualquer outro poder do Estado. 

 

Os membros desta comissão estão, simultaneamente sujeitos ao regime geral dos impedimentos aplicáveis aos agentes da Administração Pública,28 assim como estão impossibilitados a candidatarem-se a quaisquer eleições para órgãos de soberania, das regiões autónomas ou do poder local.29 Internamente, a Lei n. º71/78 de 27 de dezembro, estabelece que os membros da Comissão são independentes no exercício das suas funções, solução que implica a não sujeição dos mesmos ao cumprimento de ordens ou de instruções no exercício das suas funções. Desta forma, os membros da CNE são inamovíveis do cargo no decurso do seu mandato e caso, eventualmente se apresentem como candidatos em qualquer ato eleitoral perdem o seu mandato.30

 

É ainda relevante referir as disposições presentes nas diferentes leis eleitorais. Sendo da competência da Assembleia da República aprovar as demais leis,31 esta detém de um enquadramento legal muito semelhante, onde o objetivo principal é garantir a isenção dos agentes públicos. Tomemos por exemplo a Lei eleitoral da Assembleia da República,32 que representa as normas jurídicas necessárias para se proceder à eleição deste órgão de soberania. No seu artigo 57.º garante o afastamento dos órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais da prática de qualquer ato que favoreça ou prejudique qualquer candidatura, devendo não intervir direta ou indiretamente nas campanhas eleitorais. 

 

VI. Comissões Nacionais de Eleições num contexto comparado

 

Através do art.13.º/2 do regulamento da CNE,33 apercebemo-nos da realidade globalizada em que se encontra o ordenamento jurídico português, cooperando diretamente em matérias de Direito eleitoral com países da CPLP (Comunidade de Países de Língua Oficial Portuguesa) e de outras organizações internacionais, das quais Portugal faça parte, como a União Europeia. 

 

Em todo o globo existem três modelos principais de administração eleitoral. O primeiro, onde se encaixa o português, define-se com base no distanciamento do organismo face ao executivo de modo a garantir uma verdadeira independência, ao nível orçamental e de prestação de contas. A outro nível organizacional, encontramos um modelo governamental, modelo oposto ao português, onde uma autoridade, um ministério ou autarquia detém de um orçamento que depende da tutela e, portanto, a prestação de contas a essa mesma tutela é uma consequência. Este modelo é adotado principalmente em países europeus, entre eles a Suécia, a Suíça, a Dinamarca e os Países Baixos.34

O terceiro exemplo é um modelo misto, agregando a componente política a uma forte fiscalização e acompanhamento permanente.

A observação internacional de processos eleitorais existente, prova ao passar dos anos a urgência e necessidade de garantir a democracia e a independência dos órgãos administrativos cuja principal função é a de apoiar o processo eleitoral. 

A nível mundial, existem diversas organizações que harmonizam as Comissões independentes de todos os países do globo. A IDEA35 (International Institute for Democracy and Electoral Assistance), detém de competências para estudar e confrontar os diferentes modelos de atuação democrática, agregando-os com os resultados eleitorais distintos. Outra Organização relevante no plano internacional, no que toca a esta matéria, é a A-WEB36 (Association of World Election Bodies), que procura a eficiência na busca pela transparência da participação cívica nos atos eleitorais. 

Ao nível europeu, são enviados centenas de Missões de Observação Eleitoral (MOE) para mais de 60 países, sendo estas compostas maioritariamente por membros do Parlamento Europeu, cuja principal função é a de aferir o normal funcionamento administrativo do exercício democrático.37

 

VII. Conclusões: Perspetivas futuras da CNE enquanto órgão administrativo eleitoral independente 

A Comissão Nacional de Eleições visa proteger e regulamentar o livre exercício de voto e o respeito pela vontade popular, garantindo que todos os processos eleitorais, desde o recenseamento, passando pelas candidaturas e respetivas campanhas eleitorais terminando na contagem de votos e na atribuição de mandatos. Todo o processo é acompanhado por uma total isenção e cumprimento legal. Ainda que o Governo intervenha no processo eleitoral, numa perspetiva de afetação de recursos e planeamento logístico38, os princípios da imparcialidade, da transparência e da persecução do interesse 
público mantém-se incontestáveis e invioláveis. 
No futuro, será crucial que a CNE reforce a sua capacidade de adaptação aos avanços tecnológicos, nomeadamente no que toca ao recurso do voto eletrónico e no contexto do uso crescente das redes sociais durante as campanhas eleitorais. Para isso, poderá ser necessário atualizar o quadro normativo aplicável, primando sempre por um equilíbrio entre o princípio da liberdade e a prevenção da desinformação. 

Adicionalmente, o fortalecimento da sua autonomia institucional e a ampliação dos recursos técnicos e financeiros serão passos cruciais para assegurar o papel isento que a CNE assume no ordenamento jurídico português. A cooperação com organismos internacionais poderá também trazer novas perspetivas e boas práticas para enfrentar os desafios globais relacionados com os processos eleitorais. 

 

Monografias, Publicações periódicas e outras fontes 

 

COMISSÃO NACIONAL DE ELEIÇÕES, Dicionário da Legislação Eleitoral, 1ª edição, Lisboa, 1995, vol. I, p. 98-100;

 

DAVIS-ROBERTS, A., & CARROLL, D. J. (2010). Using international law to assess elections Democratization, 17(3), 416–441;

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I., 4ª edição, 2015, Almedina, Coimbra, p.245-280;

 

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. II., 4ª edição, 2018, Almedina, Coimbra, p. 29-130;

GUNTHER, R., & CABRAL, R. (2002). A democracia portuguesa em perspetiva comparada. Análise Social, 37 (162), 91–119;

 

JOÃO COUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 12ª edição, 2016, Âncora Editora, Lisboa, p. 85-135; 

 

JORGE MIRANDA, Fontes e trabalhos preparatórios da constituição, Vol. I, INCM, Lisboa, 1978;

 

JORGE MIRANDA, “Sobre a Comissão Nacional de Eleições”, in O Direito, nº 124,1992, p. 316-334;

 

JORGE MIRANDA & RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, vol. III, 2ª edição, 2020, Universidade Católica, Lisboa;

 

JOSÉ LUCAS CARDOSO, Autoridades Administrativas Independentes e Constituição, 1ª edição, 2002, Coimbra Editora, Coimbra, p. 245-261;

 

LARSERUD, S.; GATHUKA, G. (2015). A administração eleitoral independente numa perspetiva internacional. In Conferência 40 anos da CNE: A Administração Eleitoral Independente. Comissão Nacional de Eleições;

 

MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10.ª edição, Almedina, Coimbra, 1991, p. 377-386;

 

MÁRIO AROSA DE ALMEIDA, Teoria Geral do Direito Administrativo, 11ª edição, 2024, Almedina, Coimbra, p. 101-155;

 

VASCO PEREIRA SILVA, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, 1.ª edição, Almedina, Lisboa, 1995, pp.11-91.

Martim Dias, n.º 69565, PB10 do 2.º ano da Licenciatura em Direito da FDUL

Lisboa, 19 de novembro de 2024

    

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1 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I., 4ª edição, 2015, Almedina, Coimbra, p. 271

2 A partir do dia 11 de Abril de 1933, vigorou em Portugal uma Constituição cuja realidade ontológica não era se não a formalização da situação do poder político existente em benefício exclusivo dos detentores de facto do poder, que dominou a máquina de coação do Estado, isto é, uma Constituição Semântica. Ao mesmo tempo esta Lei Fundamental caraterizava-se por ser programática, visto para além de consagrar os direitos fundamentais e a organização do poder político, fixava um conjunto de objetivos a serem alcançados pelo Estado ao nível social, cultural, económico e cultural.

3 Cfr. art.59.º e seguintes da Constituição Política da República Portuguesa de 1933.

4O exemplo mais patente no decorrer de 41 anos de regime autoritário, foi o da candidatura do General Humberto Delgado à Presidência da República em 1958.

5JORGE MIRANDA, “Sobre a Comissão Nacional de Eleições”, in O Direito, nº124,1992, p. 329;

6Cfr. art.2.º/ al. a) Lei 71/78 de 27 de dezembro; complementarmente é imperativo referir que ao longo dos vários textos legais, o poder judicial esteve sempre representado pela participação de um juiz conselheiro do STJ na presidência da comissão (era já a solução que constava no art.61 do Projeto da Lei Eleitoral para a Assembleia Constituinte apresentado pela comissão nomeada pelo governo provisório, tendência que só teria sido alterada se o Projeto do Código Eleitoral, elaborado pelo Ministério da Administração Interna do X Governo Constitucional, tivesse alcance legislativo, onde se previa que a Comissão seria presidida por um juiz do Tribunal Constitucional. 

7Cfr. art.2.º/al. b) Lei 71/78 de 27 de dezembro; tendo em consideração o resultado eleitoral consequente das eleições de 10 de março de 2024, concluímos a existência de 8 cidadãos apresentados em Lista única pelos diferentes grupos parlamentares (Cfr. art.180.º CRP), considerando ainda que o partido Pessoas Animais e Natureza (PAN) excetua-se desta listagem tendo em consideração que detém de só um representante parlamentar;

8Cfr. art.2/al. c) Lei 71/78 de 27 de dezembro; neste caso, cabe diretamente à Secretaria-Geral do MAI, segundo o art.10.º/7 da Lei Orgânica do MAI, ao Ministro dos Negócios Estrangeiros e ainda ao Ministro dos Assuntos Parlamentares, que segundo o art.16.º/1 da Lei Orgânica do XXIV Governo Constitucional, coordena a área afeta à Comunicação Social;

9Cfr. art.171/1 CRP e art.174.º/1 CRP;

10Cfr. art.5/1 al. a) da Lei n. º71/78 de 27 de dezembro;

11Idem, al. b);

12Idem, al. d); 

13Idem, al. f);

14Idem, al. h);

15Idem, al. c);

16Idem, al. i);

17Idem, al. g);

18Cfr. art.123.º-B do Decreto-Lei n. º319-A/76, de 3 de maio, aditado pela Lei n. º11/95, de 22 de abril;

19Cfr. art.134.º da Lei n.º 14/79, de 16 de maio, com redação introduzida pela Lei n. º10/95, de 7 de abril. 

20Cfr. art.1/2 da Lei n.º 71/78 de 27 de dezembro;

21JORGE MIRANDA, “Sobre a Comissão Nacional de Eleições”, in O Direito, nº124,1992, p. 330;

22Cfr. art.39.º Constituição da República Portuguesa;

23Cfr. art.220.º Constituição da República Portuguesa;

24Cfr. art.267.º/3, Constituição da República Portuguesa;

25JORGE MIRANDA, “Sobre a Comissão Nacional de Eleições”, in O Direito, nº124,1992, p. 330.

26Cfr. acórdão n.º 605/89, de 19 de Dezembro, pub.in Diário da República, de 2 de maio de 1990, 2ª série; como referido no respetivo acórdão, o juiz relator acaba por fazer uma remissão direta para anteriores acórdãos no mesmo sentido; acórdão n.º 165/85, de 24 de setembro de 1985 e o acórdão n.º 23/86 de 29 de janeiro de 1986);

27Carlos Blanco de Morais, As autoridades Administrativas Independentes na Ordem Jurídica portuguesa, Revista da Ordem dos Advogados, n.º 61, janeiro de 2001;

28Cfr. art.69.º do Código do Procedimento Administrativo;

29Cfr. art.4.º/2 Lei 71/78 de 27 de dezembro;

30Cfr. art.4.º/1 Lei 71/78 de 27 de dezembro.

31Cfr. art.164.º/1 al. a), j) e l), Constituição da República Portuguesa;

32Lei n.º 14/79 de 16 de maio, Diário da República n.º 112/1979, Série I de 1979-05-16;

33Deliberação n. º540/2020 de 14 de abril de 2020, pub. in Diário da República de 5 de maio de 2020, 2ª série;

34Stinia Larserud, A administração eleitoral independente numa perspetiva internacional, in Conferência das comemorações dos 40 anos da Comissão Nacional de Eleições, Lisboa, 2014.

35Cfr. in: https://www.idea.int

36Cfr. in: https://www.aweb.org/eng/main.do

37Davis-Roberts, A., & Carroll, D. J. (2010). Using international law to assess 

elections. Democratization, 17(3), 416–441;

38O MAI (Ministério da Administração Interna) é o Ministério do Executivo, que desempenha um papel fulcral no decorrer do processo democrático. Exemplos da sua intervenção neste processo traduz-se no recenseamento eleitoral nacional, na dinamiza e regulação do voto antecipado para os eleitores que assim o pretendam e a afixação dos resultados à medida que vão sendo contabilizados em sede própria.