Contraposição da Competência Administrativa do Governo sob a vigência da Constituição de 1933 e o Governo sob a vigência da Constituição de 1976

Contraposição da Competência Administrativa do Governo sob a vigência da Constituição de 1933 e o Governo sob a vigência da Constituição de 1976

 

 

Subturma 10

Nome: Sofia Alexandra Crispim Leito

N.º de aluno: 69882

 

Índice

1.    Introdução

- Objeto e objetivo do trabalho

2.    Desenvolvimento

2.1. – Governo durante a vigência da Constituição de 1933 – composição, regime político, a sua competência administrativa e princípios subjacentes

2.2. – Governo atual (vigência da Constituição de 1976) – composição, regime político, a sua competência administrativa e princípios subjacentes

2.3. – Contraposição dos dois

3.    Conclusão

- Síntese das ideias apresentadas

4.    Referências

 

1. Introdução – objeto e objetivo do trabalho

         Muitas vezes, esquecemo-nos que, até há bem pouco tempo, a vida em Portugal era totalmente o oposto daquilo que, nos dias de hoje, se verifica. Assim sendo, a análise comparativa entre um regime ditatorial, autoritário, autocrata e corporativista que vigorou no nosso país durante 41 anos ininterruptos e um regime alicerçado na democracia e na representação política dos cidadãos, reveste-se de alguma pertinência.

Dito isto, o presente trabalho empenhar-se-á em expor a competência administrativa de dois Governos distintos: o Governo que vigorava sob a Constituição de 1933, e o atual Governo que vigora sob a Constituição de 1976.

         Para tal, serão evidenciados vários aspetos, como a composição de cada Governo, o regime político que vigorava no tempo dos Governos em causa, seguidos das suas diversas competências administrativas e princípios subjacentes.

         Com o propósito de evitar confusões relativas à base legal, será utilizada a versão original da Constituição de 1933, datada de 22 de Fevereiro do mesmo ano.

         O principal propósito de todo o trabalho será, portanto, lograr chegar a uma contraposição clara das divergências e semelhanças que se observarão entre os dois Governos no campo da competência administrativa e os princípios pelos quais a administração se regia.

2. Desenvolvimento

2.1. Governo durante a vigência da Constituição de 1933 – composição, regime político, a sua competência administrativa e princípios subjacentes

         O Governo integra a administração central do Estado, sendo, conforme expressa o Prof. Marcello Caetano, o “(...) órgão supremo das hierarquias da administração do Estado (...)”, que exerce poderes de tutela sobre as autarquias locais e institucionais, levando a que o Prof. conclua que se pode afirmar, diante do exposto, que este órgão “(...) rege toda a vida administrativa do país.”[1]

Começando, então, pela composição do Governo, este, na época em que vigorava a Constituição de 1933, era composto, segundo o artigo 106º, pelo Presidente do Conselho e pelos Ministros.

         Antes de se entrar na competência administrativa, convém apontar o óbvio, a fim de perceber a atribuição dessa mesma competência ao órgão. A Constituição de 1933 brotou de um regime ditatorial (Estado Novo), e, em tal regime, a “(...) orientação política fundamental deriva do ditador, indivíduo que em si concentra a totalidade do poder, ou do partido único, organização que monopoliza a orientação política do país.”[2] Serve isto para expressar que num regime ditatorial, o Governo consiste num órgão exclusiva ou quase exclusivamente administrativo, contrariando imenso o que sucede nos regimes democráticos, noção que mais à frente será abordada.

A função administrativa do Governo encontrava-se prevista no art. 108º/3 e 4 da Constituição de 1933. Esta consistia na elaboração de decretos, regulamentos e instruções, de modo a permitir uma boa execução das leis, bem como da superintendência da administração pública, “(...) fazendo executar os preceitos legais, despachando os negócios correntes, praticando os atos relativos ao provimento, à carreira e à disciplina do funcionalismo e exercendo ação tutelar sobre as pessoas coletivas de direito público autónomas e sobre as restantes pessoas coletivas que, por motivo de utilidade pública ou de interesse coletivo, estejam sujeitas à coordenação e fiscalização do Estado.”[3] Por outros termos, a superintendência do Governo materializava-se, não somente na tal elaboração de legislação, como também nos atos referentes à delimitação do funcionalismo (civil e militar) e na fiscalização dos atos dos entes administrativos das pessoas coletivas de direito público, e também daquelas de direito privado que prosseguissem fins públicos[4]. Deve-se referir que, para exercer a sua função administrativa, o Governo contava com os denominados Subsecretários de Estado, contudo, estes encontravam-se excluídos da Constituição, não havendo, por isso, uma consagração constitucional específica que os definisse e ditasse as suas competências. O Governo foi, então, configurado como “(...) supremo órgão da administração pública (...)”[5], mediante o art. 108º/4.

Não se pode também deixar de aludir ao princípio da imparcialidade a que a administração passou a estar submetida, por força do art. 22º relativo aos funcionários públicos que estavam ao serviço da coletividade. Esta consagração constitucional deu-se por influência da Constituição de Weimar[6], determinando, basicamente, que os referidos funcionários não estavam ao serviço de qualquer partido ou organização que prosseguisse interesses particulares.

2.2. Governo atual (vigência da Constituição de 1976) – composição, regime político, a sua competência administrativa e princípios subjacentes

         Na perspetiva administrativa, a ideia de que o Governo é o principal órgão da administração central perdura. Aliás, o próprio artigo 182º constata que o Governo é o “(...) órgão superior da administração pública.”

Feito este aparte que acentua a relevância do órgão, comece-se pela sua composição: diz-nos o nº1 do artigo 183º da Constituição de 1976 (doravante referida como CRP) que o Governo é constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros e pelos Secretários e Subsecretários de Estado.

         Novamente, antes de entrar na competência administrativa, refira-se o óbvio: com a Revolução do 25 de Abril de 1974, aboliu-se o regime ditatorial do Estado Novo e procedeu-se à construção de um regime democrático. O que sucede neste regime é que o Estado assume uma posição mais proeminente, sobressaindo-se relativamente aos governantes e aos partidos, resultando daqui que o Governo, enquanto órgão do Estado, adquire uma função política determinante.[7] Significa isto que, no regime em questão, o Governo corresponde a um órgão dominantemente político, ao passo que a sua componente administrativa cai num plano secundário, ou pode, até, revestir as duas qualidades de forma mais idêntica.

         Ora, a competência administrativa do Governo encontra-se constitucionalmente estabelecida no artigo 199º. De modo a sintetizar as várias alíneas do artigo, recorreremos ao agrupamento referido pelo Prof. Diogo Freitas do Amaral e pelo Prof. Marcelo Rebelo de Sousa[8], que afirmam que as principais funções administrativas do Governo são: a) Garantir a execução das leis; b) Assegurar o funcionamento da administração pública; c) Promover a satisfação das necessidades coletivas. Reitera-se, assim, o pensamento de o Governo ser o principal órgão da administração pública, declarando o Prof. Diogo Freitas do Amaral uma “dupla qualidade” deste órgão, pois este dirige a administração do Estado, e, por outro lado, tutela, igualmente, toda a administração não estadual (isto é, a administração autónoma composta pelas entidades que fazem parte da administração, mas que não pertencem ao Estado).[9] Continuando nesta lógica, distinga-se concisamente as espécies de administração existentes, que vêm assinaladas no 199º al. d). Começando pela administração direta, esta é integrada por todos os órgãos, serviços e agentes da pessoa coletiva que é o Estado, e desenvolve uma atividade predisposta à satisfação das necessidades coletivas, estando, como a própria alínea leva a entender, sob a direção do Governo. A administração indireta é composta por um conjunto de entidades que possuem personalidade jurídica própria, bem como autonomia administrativa e financeira, prosseguindo uma atividade administrativa que está destinada à realização de fins do Estado. E, por fim, a administração autónoma é constituída pelas autarquias locais e “(...) cuida de interesses específicos de uma comunidade que se auto organiza, segundo princípios eletivos e representativos, para o efeito.”[10]

Referido na mesma alínea vêm também os conceitos de: direção, que se consubstancia numa prerrogativa de ordenar (dar comandos vinculativos em situações individuais e concretas) e dar instruções (dar comandos em situações gerais e abstratas, deixando uma maior liberdade quanto à forma como se pode chegar ao resultado pretendido); superintendência, que se traduz numa competência do Estado de orientar genericamente a atuação das entidades que compõem a administração indireta; e a tutela, que se expressa numa competência de controlar a legalidade e o mérito da atividade das entidades que constituem a administração indireta e autónoma.

         No que diz respeito aos princípios a que administração pública se encontra submetida, a CRP de 1976 consagrou-os já de forma mais elaborada no seu artigo 266º. Determina-se que há, portanto, uma prossecução do interesse público por parte da administração, porém, estando a mesma adstrita ao respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (266º/1 e, complementarmente, 4º do Código do Procedimento Administrativo). O nº2 assinala ainda que os órgãos e os agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e que devem atuar com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé (3º/1, 6º, 7º, 8º, 9º e 10º do CPA, respetivamente).

 

2.3. – Contraposição dos dois

         Seguindo a lógica que até agora se tem estabelecido, inicie-se a contraposição pela composição dos dois Governos, apenas de forma sucinta, como tem sido efetuado. O artigo 106º da Constituição de 1933 estipula dois constituintes do Governo – a Presidência do Conselho e os Ministros. Já o artigo 183º da CRP de 1976 determina uma composição mais alargada – Primeiro-Ministro, Ministros, Secretários e Subsecretários de Estado. Comparativamente à Constituição de 1933, parece que a de 1976 também ficou omissa quanto à definição dos Subsecretários de Estado, relatando ambas, no entanto, que estes cessam as suas funções com a sua exoneração ou com a exoneração do Primeiro-Ministro (106º/2 Constituição de 1933 e 186º/2 CRP de 1976).

         No que concerne o regime político, vimos também que a Constituição de 1933 foi o produto da instauração de um regime ditatorial, regime este em que a orientação política fundamental pertencia ao ditador, que congregava em si todo o poder, definindo, desta forma, que neste tipo de regime o Governo, se não fosse estritamente administrativo, de tal não estaria longe. Já foi outro o caso da CRP de 1976, produto da instauração de um regime democrático, em que o Governo, contrariamente ao que se passara durante o Estado Novo, passou a assumir uma função predominantemente política.

         E, assim, chegamos finalmente à contraposição entre a competência administrativa do Governo sob a vigência da Constituição de 1933 e o atual Governo. Quais, então, as mutações que podemos verificar? Diga-se, primeiro, que na CRP de 1976 houve claramente uma maior disposição sobre a competência administrativa do Governo, recebendo esta um artigo próprio, repleto de múltiplas funções, em comparação com o 108º/3 e 4 da Constituição de 1933, que remete não unicamente para a competência administrativa do órgão de soberania, como também para outras (legislativa, por ex.).

A meu ver, uma diferença deveras saliente verificou-se, não concretamente no plano da competência administrativa do Governo, mas sim nos princípios gerais a que a administração passou a estar sujeita. Sob a vigência da Constituição de 1933, o art. 22º fazia uma breve menção ao princípio da imparcialidade. Por sua vez, a CRP de 1976 expressou uma preocupação acrescida na submissão da administração pública à Constituição e à lei, bem como a princípios que garantissem os direitos dos cidadãos no seu art. 266º, falando-se, agora, em igualdade, proporcionalidade, justiça e boa-fé (e claro, também se manteve o princípio da imparcialidade).

Uma contraposição, sem embargo, abrange não só divergências, mas, de forma igual, semelhanças, algo que, ao pensar no tema do trabalho, nem sequer me tinha ocorrido como possibilidade, tendo o Estado Novo sido um tempo tão diferente, marcado por convicções extremamente distintas das contemporâneas. Preliminarmente, esperava uma diferença muito mais acentuada, não obstante, parece que o que mais se destacou para mim foram, incrivelmente, as semelhanças que, embora sob configuração diversa, demonstram que, apesar da tremenda transformação de Portugal entre 1933 e 1976, e 1976 até aos nossos dias, houve aspetos relativos à função administrativa do Governo que se mantiveram. Nomeadamente, os artigos 108º/3 e o 199º al. c) estatuem o mesmo e, por isso, o Governo continua a ter uma função de elaboração de legislação que lhe permita garantir a boa execução das leis, qualificando Gomes Canotilho e Vital Moreira a alínea em apreço como as “atividades normativas” levadas a cabo pelo Governo no âmbito da sua competência administrativa.[11] O artigo 108º/4, referente à superintendência da administração pública e do funcionalismo civil e militar pelo Governo parece encontrar a sua atual consagração na al. d) do art. 199º da CRP de 1976. Em relação à fiscalização, referida no 108º/4 – “(...) fiscalizando superiormente os atos dos corpos e corporações administrativas (...)” – na CRP de 1976 encontra-se um pouco mais oculta, uma vez que o art. 199º não alude diretamente à “fiscalização”, contudo, feita uma pequena interpretação, é possível apreender que esta função se encontra designada na sua al. e).

Agora, quanto às diferenças entre os dois artigos, cabe ainda reportar que, contrastando o 108º/3 e 4 da Constituição de 1933 e o 199º da CRP de 1976, há um outro aspeto em que parece que o legislador constituinte visou deixar mais clara as várias funções que integram a competência administrativa do Governo: conforme o 108º/4 tão-só inclui a função de superintender, o 199º foi mais além, estabelecendo, meio que de catadupa, na sua alínea d), as funções de dirigir a administração direta, superintender a administração indireta e tutelar a administração indireta e a autónoma. Embora tenhamos referido, recorrendo às palavras do Prof. Marcello Caetano, que o Governo sob vigência da antiga Constituição também exercia ação tutelar sobre a administração autónoma (ponto 2.1.), a particularidade que pretendo apontar é necessariamente a que leva à ideia supramencionada de uma mais eficaz clarificação por parte do legislador constituinte na CRP de 1976, o que faculta ao intérprete uma perceção da existência das vertentes (superintendência, direção e tutela) da competência em análise.

Denote-se, também, que o art, 108º/3 e 4, ao contrário do art. 199º, não faz qualquer referência às matérias que vêm previstas nas alíneas a), b) e g) e, tendo em conta o contexto ditatorial já exposto, muito menos referência faria ao conteúdo da al. f).

Por conseguinte, o que foi até agora exposto leva a crer que a manutenção de funções do art. 108º/3 e 4 para o 199º está expressa nas alíneas c), d) e e), e que o legislador constituinte da CRP de 1976 acabou por complementar muito mais o artigo respeitante à competência administrativa do Governo.

Terá sido, então, o grau de mutação assim tão marcante ou não? Bem, a mim parece-me que a resposta é sim e não. Por um lado, há uma enorme dissemelhança entre os dois artigos, não exclusivamente no seu teor (como já se veio a perceber), mas, do mesmo modo, na divergência de densificação, melhor dizendo, a nítida ausência desta no 108º/3 e 4 da Constituição de 1933 comparado com o 199º da CRP de 1976. Para além disso, determinou-se igualmente uma dissimilitude entre os princípios regentes da atividade administrativa enunciados por ambas as Constituições, mais especificamente e, uma vez mais, a nítida ausência de mais princípios constitucionalmente consagrados a que a administração pública se devia submeter na Constituição de 1933. Por outro lado, é difícil alegar uma total modificação de toda a competência administrativa do Governo, justificando tudo o que expus até agora esta minha afirmação, visto que e, conquanto estar, efetivamente, sob disposição alternativa, os artigos 108º/3 e 4 e 199º partilham funções que, creio que tendo em consideração aquilo que se fez transparecer, poderemos proclamar como iguais.

3. Conclusão

         Chegando, então, à nossa conclusão, penso termos logrado a objetivada contraposição clara da competência administrativa do Governo sob as duas vigências constitucionais.

         Foi possível depreender que há simultaneamente semelhanças e divergências entre os dois regimes constitucionais que consagraram esta mesma competência. Constatei, ainda assim, que houve um empenho mais minucioso por parte do legislador constituinte da CRP de 1976 ao elencar de modo mais densificado as funções inerentes ao exercício da competência administrativa do Governo, mas igualmente houve esta mesma densificação relativamente aos princípios a que a administração pública passou a estar sujeita, com enorme enfoque no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

         Serve isto para atestar que, não obstante a transição que a Revolução implicou e, descartando assim completamente a minha inicial ideia de que haveria uma “absoluta diferença” entre a competência administrativa exercida pelo Governo durante o Estado Novo e o Governo hodierno, a manutenção de certas funções é verdadeiramente patente, todavia, a variação também o é.

         Concluo, por isso, que a contraposição realizada alcançou um desfecho, a meu ver e, como tentei retratar, “misto”, dado que ao mesmo tempo que podemos afirmar que se verificaram, seguramente, mudanças no que toca à disposição constitucional da competência administrativa do Governo no art. 108º/3 e 4 da Constituição de 1933 e no art. 199º da CRP de 1976, podemos, da mesma maneira, declarar que se preservaram funções, como classifiquei, iguais.

4. Referências

-      DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, I, 4.ª ed., Coimbra: Almedina, 2018, reimpr.

-       FERNANDA PAULA OLIVEIRA, “O princípio da descentralização administrativa”, in CARLA AMADO GOMES/ ANA FERNANDA NEVES/ TIAGO SERRÃO (coord.), Organização Administrativa: Novos Actores, Novos Modelos, Vol. I, Lisboa: AAFDL Editora, 2018

-       J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, II, 4ª ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2010

-       JORGE MIRANDA, “A Administração Pública nas Constituições Portuguesas”, in Revista de Direito Administrativo, 1991

-      MANUEL BARRETO GASPAR, “As Idiossincrasias Jus-Administrativas do Estado Novo Português e do Estado Fascista Italiano: Breve Jornada pela Evolução Histórica do Direito Administrativo e pelo Pensamento Jurídico Marcellista – Parte I”, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2023

-      MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Coimbra: Coimbra Editora, Limitada, 1956

-      MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, I, Lisboa: Lex, 1999

-       Constituição da República Portuguesa de 1976

-       Código do Procedimento Administrativo

-      Constituição Política da República Portuguesa, 22 de Fevereiro de 1933 – https://files.dre.pt/1s/1933/02/04301/02270236.pdf

 

---

[1] MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Coimbra: Coimbra Editora, Limitada, 1956, p. 359

[2] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, I, 4.ª ed., Coimbra: Almedina, 2018, reimpr., p. 211

[3] MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Coimbra: Coimbra Editora, Limitada, 1956, p. 359

[4] MANUEL BARRETO GASPAR, “As Idiossincrasias Jus-Administrativas do Estado Novo Português e do Estado Fascista Italiano: Breve Jornada pela Evolução Histórica do Direito Administrativo e pelo Pensamento Jurídico Marcellista – Parte I”, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2023, p. 798

[5] JORGE MIRANDA, “A Administração Pública nas Constituições Portuguesas”, in Revista de Direito Administrativo, 1991, p. 29

[6] Ibidem

[7] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4.ª ed., Coimbra: Almedina, 2018, reimpr., p. 212

[8] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4.ª ed., Coimbra: Almedina, 2018, reimpr., p. 213 e MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, Vol. I, Lisboa: Lex, 1999, p. 244

[9] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4.ª ed., Coimbra: Almedina, 2018, reimpr., p. 214

[10] FERNANDA PAULA OLIVEIRA, “O princípio da descentralização administrativa”, in CARLA AMADO GOMES/ ANA FERNANDA NEVES/ TIAGO SERRÃO (coord.), Organização Administrativa: Novos Actores, Novos Modelos, Vol. I, Lisboa: AAFDL Editora, 2018, p. 157

[11] J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4ª ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2010, p. 485