Integração de Portugal na União Europeia e o Impacto nas Estruturas Administrativas Nacionais.

 Integração de Portugal na União Europeia e o Impacto nas Estruturas Administrativas Nacionais.

Maria Martins Silvério[1]

 

 

 

Sumário: 1. Enquadramento histórico: Contexto da adesão de Portugal à União Europeia e a sua importância para Portugal - 1.1. Cronologia da Adesão de Portugal à CEE – 1.2. Motivos para o Atraso da Adesão de Portugal à CEE - 1.3.Importância e benefícios da adesão ao nível das estruturas administrativas portuguesas – 2. Estruturas administrativas Nacionais antes da entrada de Portugal na União Europeia – 3. Modernização das estruturas administrativas Nacionais com a entrada de Portugal na União Europeia – 4. Adaptação ao quadro jurídico da União Europeia – 5. Período da Troika: Como exemplo da interdependência das nossas estruturas administrativas e a Comissão Europeia – 6. Conclusões.

 

Resumo: O presente trabalho tem por objeto a análise da evolução das estruturas administrativas Nacionais influenciadas pela adesão de Portugal à União Europeia. O processo de integração implicou reformas significativas nas estruturas administrativas, incluído a adoção de novas formas de atuação por parte da Administração e a adaptação ao quadro jurídico da União Europeia. Além disso, o trabalho aborda o período de Troika em Portugal como exemplo de interdependência das estruturas administrativas nacionais.

 

Palavras-chave: Adesão de Portugal à CEE; Modernização Administrativa; Administração agressiva; Administração prestadora; Interdependência Administrativa. 

 

1.Enquadramento histórico: Contexto da adesão de Portugal à União Europeia e a sua importância para Portugal. 

1.1. Cronologia da Adesão de Portugal à CEE

A 28 de Março de 1977, Mário Soares apresenta com sucesso o pedido de adesão de Portugal à Comunidade Económica Europeia, nos termos do artigo 237º do Tratado de Roma, não obstante das várias incertezas e formulado por um governo minoritário. Somente, a 12 de julho de 1985 é que Mário Soares, Rui Machete, Jaime Gama e Ernâni Lopes assinam o tratado de adesão da República Portuguesa à Comunidade Económica Europeia (CEE). Apesar de ter sido assinado a 12 de julho de 1985 apenas a partir de 1 de janeiro de 1986 é que Portugal passou efetivamente a ser membro da União Europeia.[2]

 

1.2. Motivos para o Atraso da Adesão de Portugal à CEE

Em 1957, o tratado de Roma estabeleceu a Comunidade Económica Europeia (CEE) que criou um mercado comum entre 6 países (Bélgica, França, Alemanha, Itália, Luxemburgo e Países Baixos). 

Embora o Tratado de Roma não especificar quais os requisitos específicos de adesão, consta do artigo 237º que qualquer Estado Europeu pode submeter um pedido de adesão, mas que o mesmo estará dependente de negociações e de um acordo que “será submetido à ratificação de todos os Estados contratantes, de acordo com as respetivas normas constitucionais”. Apesar da ausência de critérios explícitos se ponderarmos os princípios presentes no tratado conjuntamente com os ideais já adotados pelos países membros e o panorama destes, podemos chegar aos requisitos implícitos de adesão através da interpretação[3]. Tendo em conta que atualmente já se encontram positivados no artigo 49º do tratado da União Europeia, e são designados como- "Critérios de Copenhague". Isto tudo para que consigamos chegar ao ano de 1971 quando Portugal submeteu um pedido de adesão, mas o mesmo foi rejeitado, pois em 1971 Portugal encontrava se sob um regime autoritário ditatorial que violava os valores e requisitos implícitos para a adesão. 

O regime vigente foi marcado por um período de repressão política, onde a concentração de poderes e as instituições não garantiam a democracia, a igualdade de género, nem o respeito pelas minorias e a sua proteção. Atualmente, esses valores estão explicitados no artigo 2º, artigo 6º e artigo 49º do Tratado da União Europeia e que anteriormente estavam implicitamente impostos pelo Tratado de Roma nas negociações assim como em acordos entre Estados-Membros.

A Guerra Colonial Portuguesa, ligada ao Estado Novo mencionado anteriormente, foi também um dos principais motivos para a rejeição do pedido. 

A economia de Portugal constituía outro entrave significativo, tanto antes como depois da queda do Estado Novo. No Estado Novo, apesar dos esforços (alguns sucedidos) para a evolução e abertura da economia portuguesa ao exterior, por exemplo: a adesão de Portugal à EFTA em 1960. As despesas da Guerra Colonial Portuguesa continuavam a aumentar, somando à crescente vaga de emigração, o que acabou por afastar Portugal novamente da Comunidade Económica Europeia e dos critérios exigidos para a adesão.[4]

Com a queda do Estado Novo verifica se uma profunda perturbação político-social que levou ao abalo das estruturas económicas em Portugal de tal forma que se espelhou na ambiguidade das próprias regras de funcionamento económico.[5]

Todos os motivos conjugados levaram ao atraso da adesão de Portugal à CEE.

 

1.3. Importância e benefícios da adesão ao nível das estruturas administrativas portuguesas

Ao longo das décadas e da evolução do direito europeu, é várias vezes considerado que o Direito da Comunidade Europeia é essencialmente Direito Administrativo, podendo ainda se qualificar se a Comunidade Europeia de Comunidade de Direito Administrativo.[6]

Neste âmbito, houve grandes benefícios da adesão ao nível das estruturas administrativas portuguesas, como: A criação de uma ordem jurídica que é ao mesmo tempo própria e comum, conjugando as fontes europeias com as fontes nacionais; A prossecução de políticas públicas[7]; A possibilidade de modernização e reforma das estruturas administrativas portuguesas; Apoio económico; Integração no Mercado Único; Ampliação de direitos, garantias e segurança. 

 

2. Estruturas administrativas Nacionais antes da entrada de Portugal na União Europeia

Durante o Estado Liberal, a Administração apresentava outros meios e propósitos diferentes dos que passou a ter no Estado Social e Pós Social.

 No Estado Liberal a Administração era agressiva, refletindo uma vertente autoritária, a função Administrativa era voltada exclusivamente para a proteção dos poderes públicos, desconsiderando a salvaguarda dos direitos dos particulares e, em muitas ocasiões, prevalecendo sobre estes.

Entre as principais características da administração agressiva, destacavam-se a utilização do ato administrativo como modo quase exclusivo de ação refletindo se numa “manifestação autoritária do poder estadual relativamente a um particular determinado”; a estrutura concentrada e centralizada; a fiscalização da atividade administrativa era feita através de um sistema de justiça delegada; a atuação de natureza coerciva, que comprometia os direitos fundamentais do cidadão; a essência da atuação era de tipo policial [8].

Nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva: “numa Administração concebida como agressiva dos particulares, o fulcro da atividade administrativa residia no ato administrativo, entendido como manifestação de autoridade”[9]. 

Embora a administração agressiva tenha tido as suas origens no Estado Liberal, este foi também tipo de Administração que vigorou em Portugal durante o Estado Novo visto que a Administração assumiu as características anteriormente expostas. Tendo em conta o contexto político do Estado Novo e perante uma análise cuidadosa do período, considero que seja difícil negar a hipótese da utilização da Administração como um instrumento de repressão política.

 

3. Modernização das estruturas administrativas Nacionais com a entrada de Portugal na União Europeia.

Meramente com o fim da ditadura em 1974, é que Portugal começou a transição de um regime autoritário para uma democracia. A entrada de Portugal na União Europeia foi importante para a consolidação da democracia em Portugal, permitindo através do seu apoio a evolução do Direito Administrativo e modernização das suas estruturas, a Administração passou a ser um instrumento fundamental pois apenas através desta é que foi possível atingir os novos objetivos, funções assim como a satisfação das necessidades dos indivíduos e da sociedade que são agora atribuídas ao Estado. Desta forma a Administração deixa de ser agressiva passando a prestadora, a nova função da administração caracteriza o conceito de Estado Social que na verdade é, certamente, um “Estado de Administração”. Estamos perante uma relação continuada e duradoura do indivíduo face à Administração, mas que, no entanto, ambos cooperam entre si e se ajudam mutuamente, como resultado houve uma valorização do procedimento administrativo e o seu crescimento. [10]

Tendo a admitir que o interesse e o desejo pela integração de Portugal na União Europeia era inevitável, tal seria necessário tendo em conta a economia, o atraso, e a posição de Portugal face aos países europeus à sua volta. É inegável o apoio financeiro e técnico dado pela União Europeia que permitiu a reforma das estruturas administrativas em Portugal, conseguimos implementar políticas que visavam o bem-estar do indivíduo e satisfazer as suas necessidades permitindo crucialmente consolidar Portugal como um Estado Social e Democrático que visa o bem-estar do indivíduo garantido os seus direitos através da administração prestadora que é o seu objetivo, apenas com a ajuda da União Europeia e do seu reconhecimento é que Portugal conseguiu integralmente prosseguir com sucesso a principal característica do Estado Social através da administração prestadora.

 

4. Adaptação ao quadro jurídico da União Europeia.

Segundo LOUIS DUBOUIS, o Direito Administrativo Europeu pode ser considerado como um fruto do cruzamento dos vários sistemas jurídico-administrativos dos países membros da União Europeia. No entanto, com a sua evolução o Direito Administrativo Europeu começou a operar como uma “revolução silenciosa” impondo se agora aos estados-membros, fortalecendo-os com um grau mais exigente de proteção dos administrados, este fenómeno é designado pelo Professor MIGUEL PRATA ROQUE como “efeito boomerang”[11]. Consequentemente, foi exigido pelas Comunidades Europeias importantes adaptações e mudanças como harmonizações legislativas, adaptação das estruturas administrativas nacionais e europeização dos tribunais. Neste trabalho, irei abordar exclusivamente- A harmonização legislativa: Constituição da República. Decidi abordar a harmonização legislativa relativa à Constituição da República devido à sua posição hierárquica no ordenamento jurídico português.

 

 

4.1. A harmonização legislativa: Constituição da República

Em 1982, procedeu se à primeira revisão constitucional que tinha como objetivo preparar o caminho de Portugal para a adesão às Comunidades Europeias. Normas, princípios e artigos constantes da Constituição da República que fossem vistos como eventuais impedimentos à integração de Portugal nas Comunidades Europeias foram afastados. Nessa perspetiva, acrescentou se então o nº3 do artigo 8º, este número visa em termos gerais que o Direito derivado de organizações internacionais vigore automaticamente no sistema jurídico português, tendo em conta os termos do qual foi declarada e que esteja expressamente estabelecido nos tratados constitutivos. O legislador português tinha como objetivo que este novo preceito se destinasse à vigência das normas da Comunidade Económica Europeia sem que fosse realmente preciso transformações e adaptações legislativas na ordem jurídica portuguesa. 

Com a revisão constitucional em 1989 verifica se que o caminho que o legislador português tentou preparar ao afastar normais e princípios jurídicos que poderiam ser considerados como entraves à adesão em 1982 não foi suficiente pois não atendeu a todas as necessidades de adaptação exigidas pela CEE, por isso, a revisão constitucional de 1989 foi mais além. Estabelecendo um novo conjunto de disposições de enorme relevância, primeiramente introduziu se o nº5 do artigo 7º, que no seu conteúdo define que Portugal comprometer-se-ia “no reforço da identidade europeia e no fortalecimento da acção dos Estados europeus a favor da paz, do progresso económico e da justiça nas relações entre os povos”. Este artigo levou, por conseguinte, a constitucionalização do Parlamento Europeu (órgão comunitário), relativamente a níveis eleitorais ao abrigo deste artigo foi também reconhecida a capacidade eleitoral dos cidadãos da CEE na eleição dos titulares de órgãos de autarquias locais. 

A alteração do artigo 8º, nº3 apresenta um caracter importante pois ao retirar o advérbio “expressamente” do preceito passa se a interpretar este artigo como um caminho aberto para aplicação direta de diretivas comunitárias, visto que somente os regulamentos comunitários se encontram expressamente previstos nos textos dos Tratados com aplicabilidade direta. 

Por último, neste tópico quero mencionar o Tratado de Maastricht, 7 de fevereiro de 1992, este foi absolutamente importante ao nível que a assinatura deste atribuiu um elevado nível de poderes à União Europeia como a partilha de poderes soberanos dos Estados, levando à necessidade de uma terceira revisão da Constituição. Foi necessário mais uma vez afastar preceitos constitucionais que pudessem entrar em conflito com o Tratado e com a ordem jurídica europeia. Posto isto, a integração europeia incorporou se nos objetivos constitucionais de internacionalização do Estado Português, visando o exercício conjunto de poderes soberanos, positivado no artigo 7º, nº6 da Constituição da República Portuguesa 1992. [12]

Embora existam outras revisões constitucionais, neste trabalho limitei-me apenas a expor estas 3 revisões constitucionais relacionadas com a integração de Portugal na CEE, por considerá-las as mais adequadas para o contexto da adesão de Portugal, estas revisões foram as mais determinantes pois alteram preceitos constitucionais essenciais que possibilitam a harmonização legislativa. A verdade é que estamos perante um tema que é a nossa realidade corrente e futura, devido ao facto da nossa Constituição no artigo 8º nº5 positivar a aplicação das disposições que regem a União Europeia e as normas emanadas das suas instituições na nossa ordem jurídica determinando assim que o nosso sistema jurídico encontra se dependente das normas europeias, isto é, apesar das várias revisões e adaptações já feitas irão sempre surgir mais e haverá sempre esta constante necessidade de adaptação não só na nossa Constituição como no resto da legislação nacional, nas políticas económicas como nas políticas agrícolas, ambientais, na saúde e educação entre vários outros setores que num todo se reconduzem à Administração. 

Com base no exposto sinto que seja impossível negar que Portugal se encontra numa relação de dependência e subordinação em relação à União Europeia, de acordo com o Professor Vasco Pereira Da Silva, no Direito Administrativo, a relação caracteriza-se por uma “dupla dependência recíproca”[13].

 

5.Período da Troika: Como exemplo da interdependência das nossas estruturas administrativas e a Comissão Europeia.

A Troika, composta pela Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional (FMI), foi um mecanismo criado pela União Europeia com base no artigo 122º do Tratado de Lisboa para apoiar países da zona euro que enfrentam crises de dívida soberana, como foi o caso de Portugal. O mecanismo consiste na concessão de apoio financeiro através de 3 fontes: o orçamento da União, o Fundo Europeu de Estabilização Financeira e o Fundo Monetário Internacional.[14]

Em 2010, Portugal enfrentava uma crise da dívida soberana, o que levou a assinatura do Memorando de Entendimento entre o XIX Governo Constitucional e a troika em 2011, onde o Governo Português assumiu desde início a urgência de diminuir os custos do Estado em troca da ajuda financeira da Troika, como consequência, verificou-se uma limitação da soberania do Estado Português a nível administrativo e económico, visto que as decisões na determinação das medidas de reforma da Administração Pública do país foram fortemente condicionadas pelas exigências impostas pela Troika. 

O objetivo era reduzir o défice e, consequentemente, a despesa pública. Para alcançar esse objetivo, foram impostas medidas rigorosas na Administração Pública e economia portuguesa, como o congelamento das carreiras e salários do setor público, e a imposição de novas medidas relativas às pensões.

Em vista do exposto, concluo que o período de troika em Portugal exemplifica claramente a interdependência das estruturas administrativas nacionais e a Comissão Europeia, uma vez que as decisões sobre as reformas estruturais da Administração nacional e económicas foram moldadas pelas exigências da Comissão Europeia, Banco Central Europeu e FMI, que por outro lado levaram à perda de parte do poder soberano do Estado que, por sua vez, originou a interdependência das estruturas administrativas nacionais e a Comissão Europeia. 

 

6. Conclusão

Alguns autores tendem a negar a necessidade da integração de Portugal na CEE em 1976, no entanto, eu discordo dessa posição. Ao longo deste trabalho foram expostas as circunstâncias políticas, económicas e sociais que tornaram a adesão indispensável para Portugal. Portugal necessitava de se consolidar como um Estado Democrático visto que enfrentávamos uma grande instabilidade política e económica devido à queda do Estado Novo, consequentemente, era necessária uma modernização do Direito Administrativo e das suas estruturas. Enquanto os países membros da CEE eram estáveis tanto politicamente como economicamente, estes consequentemente já possuíam uma administração prestadora, no sentido de oferecer serviços e satisfazer as necessidades dos indivíduos garantido o bem-estar e direitos, Portugal por outro lado tentava consolidar ideais e definir políticas que efetivamente concretizem os princípios do Estado social. 

Tendo a admitir que no contexto em Portugal se encontrava era necessário e inevitável o desejo da integração, para resolver a questão se foi ou não necessário uma questão parece me resolver a situação: O que é melhor para um Estado recém democrático que se está a tentar consolidar do que o reconhecimento de uma organização internacional composta principalmente por estados democráticos?

A adesão foi um marco fundamental para o desenvolvimento do país, mas trouxe consigo uma série de desafios, nomeadamente a necessidade de harmonização legislativa bem como a imposição de uma interdependência crescente entre as estruturas administrativas nacionais e as instituições europeias - o facto de a Constituição da República Portuguesa integrar o Direito Europeu, através do art 8º, nº4 exige uma adaptação contínua das nossas estruturas jurídicas e administrativas.

Por sua vez, a adesão permitiu a consolidação da democracia, apoios económicos, a prossecução de políticas públicas, integração no Mercado Único e a reforma das estruturas administrativas que por sua vez permitiram que Portugal conseguisse integralmente prosseguir com sucesso a principal característica do Estado Social através da passagem da administração agressiva para administração prestadora logo a Administração passou a ser um instrumento fundamental. 

 

 

Bibliografia:

- GUILHERME D’OLIVEIRA MARTINS, “Europa, Portugal e a Constituição Europeia”: VI Curso Livre de História Contemporânea Lisboa, 10 a 15 de novembro de 2003, pp. 25-31; pp. 168-169.

- Porto Editora – Economia e Finanças no Regime Salazarista: disciplina e contenção na Infopédia [em linha]. Porto: Porto Editora.  Disponível em https://www.infopedia.pt/$economia-e-financas-no-regime-salazarista

-PAULO DE PITTA E CUNHA, “Integração europeia: estudos de economia, política e direito comunitários”, 1963-1993, 2ª Edição, Almedina, Coimbra, p. 373

-FAUSTO DE QUADROS, “A Nova Dimensão Do Direito Administrativo”, cit., p.12; JÜRGEN SCHWARZE, “Europäisches Verwaltungsrecht”, pp. 5 a 13.

-VASCO PEREIRA DA SILVA, “Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteira”,2023, Almedina, pp. 56-58.

-VASCO PEREIRA DA SILVA, “Em Busca do Acto Administrativo”, 2016, Almedina, pp. 38-63.

^-VASCO PEREIRA DA SILVA, “Para um contencioso A. dos P.”, cit., p.31

-VASCO PEREIRA DA SILVA, “Em Busca do Acto Administrativo”, 2016, Almedina, pp. 71-79.

^-MIGUEL PRATA ROQUE, “O Direito Administrativo Europeu- Um Motor Da Convergência Dinâmica Dos Direitos Administrativos Nacionais”, Coimbra: Almedina, 2010, p. 903

-ARMANDO MARQUES GUEDES E FRANCISCO PEREIRA COUTINHO, “O Processo de Integração Europeia e a Constituição Portuguesa”,2006, Instituto da Defesa Nacional,3ª Série; Nº 115 (Outono-Inverno 2006), pp. 88-92.

-VASCO PEREIRA DA SILVA, “Direito Constitucional e Administrativo Sem Fronteiras”, cit., p.37.

^- “Dicionário das Crises e das Alternativas”, Centro de Estudos Sociais – Laboratório Associado Universidade de Coimbra, 2012, EDIÇÕES ALMEDINA, S.A, PP 208-209.

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[1] Aluna da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2º ano, Turma B, Direito Administrativo I, Trabalho final de Semestre.

 

Senhor Professor Regente Vasco Pereira da Silva; Senhora Professora Assistente Beatriz Rebelo Garcia.

 

[2] GUILHERME D’OLIVEIRA MARTINS, “Europa, Portugal e a Constituição Europeia”: VI Curso Livre de História Contemporânea Lisboa, 10 a 15 de novembro de 2003, pp. 25-31.

[3] Idem, pp. 168-169.

[4] Porto Editora – Economia e Finanças no Regime Salazarista: disciplina e contenção na Infopédia 

[5] PAULO DE PITTA E CUNHA, “Integração europeia: estudos de economia, política e direito comunitários”, 1963-1993, 2ª Edição, Almedina, Coimbra, p. 373

[6] FAUSTO DE QUADROS, “A Nova Dimensão Do Direito Administrativo”, cit., p.12; JÜRGEN SCHWARZE, “Europäisches Verwaltungsrecht”, pp. 5 a 13.

[7] VASCO PEREIRA DA SILVA, “Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteira”,2023, Almedina, pp. 56-58.

 

[8] VASCO PEREIRA DA SILVA, “Em Busca do Acto Administrativo”, 2016, Almedina, pp. 38-63.

[9] VASCO PEREIRA DA SILVA, “Para um contencioso A. dos P.”, cit., p.31

 

[10] VASCO PEREIRA DA SILVA, “Em Busca do Acto Administrativo”, 2016, Almedina, pp. 71-79.

[11] MIGUEL PRATA ROQUE, “O Direito Administrativo Europeu- Um Motor Da Convergência Dinâmica Dos Direitos Administrativos Nacionais”, Coimbra: Almedina, 2010, p. 903.

[12] ARMANDO MARQUES GUEDES E FRANCISCO PEREIRA COUTINHO, “O Processo de Integração Europeia e a Constituição Portuguesa”,2006, Instituto da Defesa Nacional,3ª Série; Nº 115 (Outono-Inverno 2006), pp. 88-92.

[13] VASCO PEREIRA DA SILVA, “Direito Constitucional e Administrativo Sem Fronteiras”, cit., p.37.

[14] “Dicionário das Crises e das Alternativas”, Centro de Estudos Sociais – Laboratório Associado Universidade de Coimbra,2012, EDIÇÕES ALMEDINA, S.A, pp. 208-209.