Trabalho Blog - António Soares
Globalização do
Direito Administrativo
e consequente perda
de ligação ao Estado
António Soares
Nº69872
Turma B – Subturma 10
Faculdade de Direito de Lisboa
Direito Administrativo
2024 - 2025
Índice
1) Introdução
2) Direito Administrativo Global
2.1.) Quais as situações transnacionais em que se recorre ao Direito Administrativo Global” ou, em alternativa, ao Direito Administrativo estadual?
3) Direito Administrativo e relação histórica com o Estado
3.1.) Desenvolvimento do Direito Administrativo em Portugal do século XX aos dias de hoje
4.) O Direito administrativo Global no Direito administrativo português
4.1.) Consequências do Direito Administrativo Global no Direito Administrativo português
5) Conclusão
6) Bibliografia
O Direito Administrativo é o ramo de Direito que disciplina, por um lado, a organização da Administração Pública e, por outro, o quadro das relações jurídicas que se estabelecem no âmbito do exercício da função administrativa, as chamadas relações jurídicas administrativas.[1] Desta definição é importante esclarecer dois conceitos: Administração Pública e função administrativa.
A Administração Pública, de um ponto de vista material, é entendida como o vasto conjunto de serviços públicos especificamente instruídos para a satisfação de necessidades publicas (segurança e bem-estar), sendo esta desenvolvida pela comunidade de um modo contínuo, regular e adequando. Num sentido orgânico, este conceito refere-se ao sistema complexo de pessoas coletivas públicas, integrada por serviços públicos, que, numa comunidade politicamente organizada, são instituídas para desempenhar tarefas de administração pública, necessárias à satisfação das necessidades publicas, ou seja, para exercer a função administrativa.
A função administrativa consiste na emanação de atos de proteção jurídica complementares, resultantes de atos de proteção jurídica primária e abstrata, estando sujeita a vários sistemas diferenciados de controlo, para fiscalizar toda a atividade administrativa.
Na última década, o Direito Administrativo Global tornou-se um dos ramos jurídicos mais relevantes da governação global. No entanto, este é também altamente contestado em vários aspetos.
“O Direito Administrativo Global encontra-se numa encruzilhada entre o Direito Internacional Público e o Direito Administrativo, englobando as estruturas, procedimentos e normas para a tomada de decisão regulamentar, bem como os mecanismos de adjudicação e implementação destas normas e demais normas de Direito Público pelos diferentes órgãos administrativos globais.” [2]
A vigência de regimes jurídico-administrativos uniformizados, de fonte internacional, nos territórios nacionais, decorre diretamente do “principio do primado” do Direito Internacional.
Surge então a necessidade de reflexão acerca da sujeição do direito administrativo global ao direito administrativo nacional, que tem influenciado cada vez mais o ordenamento jurídico português.
Direito Administrativo Global
O Direito Global é formado por um conjunto autónomo de normas e princípios complexos, que se inspiram nas experiências do Direito Comparado e sintetizam os diferentes sistemas jurídicos dos estados num corpo normativo flexível e descentralizado.
O Direito Administrativo Global é agora visto como uma ferramenta importante para regular de forma socialmente responsável a função administrativa e atender às necessidades coletivas em todo o mundo. Essa convergência entre estruturas jurídico-administrativas pode representar uma chance de aproximação entre as pessoas. Suge assim a necessidade de refletir sobre a importância de submeter essas fontes normativas globais a padrões democráticos adequados.
Quais as situações transnacionais em que se recorre ao Direito Administrativo Global” ou, em alternativa, ao Direito Administrativo estadual?[3]
Aplica-se o Direito Administrativo Global de forma direta sempre que uma “norma de delimitação transnacional” para ele remeta, para esta situação, o Estado reconhece a aplicabilidade daquele parâmetro normativo global.
No entanto, na maioria dos casos, não vigora qualquer norma expressa que determine essa aplicabilidade. Alguma doutrina defende a aplicabilidade do “âmbito de afetação” da esfera jurídica dos particulares. Este critério impõe a aplicação do Direito administrativo global sempre que uma solução de uma questão jurídica transnacional afetasse a Humanidade em bloco. No entanto, este critério é pouco viável, visto que leva legislador a introduzir uma excessiva subjetividade que compromete a garantia da segurança jurídica quanto às situações transnacionais
Em regra, atenta a finalidade de convergência normativa que preside ao “Direito Administrativo Global, verificar-se-á uma consonância entre o parâmetro normativo global e o correspondente vigente na ordem jurídico-administrativa estadual. Portanto, quando a norma ou princípio de fonte global já conste – ainda que sem integral identidade literal – do Direito Administrativo de fonte estadual, deve privilegiar-se a aplicação deste último, procedendo-se apenas a uma interpretação conforme deste face ao parâmetro global."[4]. No entanto existe uma questão que persiste que consiste no facto de saber qual das fontes normativas se aplica no caso de haver divergência entre direito administrativo global e direito administrativo nacional.
Concordo com o Professor Miguel Prata Roque no critério que este apresenta para fazer face a este problema tendo em conta “uma evidente falta de legitimação democrática" das fontes globais e demonstrando uma especial atenção na afirmação do primado do direito administrativo global perante direito administrativo nacional. Este critério distingue dois grupos de situações: quando as normas e princípios globais se encontram em instrumentos típicos de Direito Internacional Administrativo, de fonte escrita, e que possam garantir um nível mínimo de democracidade, deve ser aplicado o direito administrativo global; se, no entanto, não se verificarem esses instrumentos clássicos que garantem um mínimo de democracidade, deve-se optar pela aplicabilidade do Direito Administrativo nacional.
Direito Administrativo e relação histórica com o Estado[5]
As primeiras administrações públicas surgem no Estado Oriental, para atender às necessidades do Estado, como a cobrança de tributos, a gestão de obras públicas ou a manutenção da ordem social. Deste modo a administração pública surge como uma atividade característica dos poderes públicos com um intervencionismo económico e social, sem ter em conta uma qualquer limitação de poder ou proteção dos particulares.
Após este surgimento da administração pública no Estado Oriental, verifica-se a sua constante evolução ao longo da História dos diferentes tipos históricos de estado.
No Estado Grego, em especial do século VI ao século III a.C., a administração pública era amplamente participativa: observa-se a criação de práticas administrativas organizadoras e mecanismos de controlo sobre os governantes, atribuindo um grande valor à legalidade e transparência no exercício do poder; os cidadãos tinham o direito e dever de participar nas assembleias e de ocupar cargos administrativos. Verifica-se uma administração descentralizada, com funções de gestão financeira, foco na construção e manutenção de infraestruturas e obras públicas, preocupação com a defesa, segurança e administração da justiça. No entanto, à medida que as exigências da administração pública foram aumentando e tornando mais complexas, o Estado Grego não conseguiu dar uma resposta eficiente, sendo esta incapacidade ligada por alguns autores, nomeadamente o Professor Diogo Freitas do Amaral, à decadência da cidade-estado e da civilização grega.
As práticas do Estado grego foram fundamentais para influenciar as estruturas administrativas romanas. No Estado Romano encontramos avanços significativos que marcaram profundamente as bases do Direito Administrativo moderno, como a separação de funções, a especialização administrativa e a necessidade de controlo sobre os atos dos gestores públicos. O Império Romano demonstrou também que a eficiência administrativa é essencial para a estabilidade e sucesso de grandes Estados, ensinamento esse que permanece relevante até aos dias de hoje.
Com o colapso do Império Romano do Ocidente, houve uma fragmentação do poder político e ascensão de novos modelos administrativos, especialmente sob a influência do feudalismo, baseado em vínculos de descentralização. Durante o período medieval o Direito Administrativo sofreu uma transformação significativa em relação às estruturas altamente organizadas e centralizadas da Antiguidade. Até ao século XV, verifica-se uma progressiva centralização do poder, o fortalecimento das monarquias e uma forte influência da Igreja no Direito Administrativo, nomeadamente através do Direito Canónico. Observa-se a um consequente declínio do feudalismo que abriu caminho para a consolidação de uma administração pública mais centralizada, que seria consolidada nos séculos seguintes.
No Estado Moderno, que se desenvolveu nos seculos XVI a XX, o Direito Administrativo começou a consolidar-se como um ramo autónomo e sistemático, acompanhando as transformações económicas, políticas e sociais que marcaram esse período. O surgimento de Estados nacionais centralizados, a Revolução francesa e o avanço do constitucionalismo foram momentos-chave que moldaram a evolução da administração pública e do direito administrativo. É nesta época que surge o conceito de Estado nos moldes que tem hoje. Este período é marcado por diferentes tipos de estado, entre eles, o estado corporativo, o estado absoluto e o estado liberal. Neste período é notória uma evolução do Direito administrativo para um sistema complexo, legalista e racional, com uma tendência de cada vez dar mais ênfase ao interesse público e responsabilidade do Estado. Este desenvolvimento foi crucial para mudar a administração pública contemporânea e para garantir que o poder administrativo esteja submetido à lei e aos princípios democráticos.
Desenvolvimento do Direito Administrativo em Portugal do século XX aos dias de hoje[6]
Em Portugal, ao longo do século XX até aos dias de hoje, verificam-se profundas transformações políticas, sociais e económicas, desde a 1ª República, passando pelo Estado Novo, até à consolidação do regime democrático após o 25 de abril de 1974.
A 1ª República (1910-1926) trouxe mudanças institucionais importantes, mas o período foi marcado por instabilidade política, que dificultou na modernização administrativa. Ainda assim, verifica-se um crescimento na intervenção estatal em áreas como a educação, saúde e obras públicas.
O Estado Novo (1926-1974) correspondeu a um modelo de Estado Fascista. O regime autoritário de Salazar reforçou a centralização administrativa e a administração pública era usada como um instrumento para fortalecer o poder político. Movido pelo autoritarismo político e pelo intervencionismo económico, o Estado tornou-se na peça mais importante de todo o aparelho do direito administrativo. Acentuou-se fortemente a intervenção do Estado na vida económica, cultural e social.
Após o 25 de Abril de 1974, verificam-se profundas mudanças no modelo administrativo. Com a transição para um regime democrático e com a Constituição de 1976 foram estabelecidos princípios democráticos do Estado de Direito, que determinavam o dever da administração pública respeitar direitos fundamentais, a legalidade e transparência. Consolidou-se o princípio da separação entre a administração e justiça. Verifica-se também uma descentralização administrativa, através da criação das regiões autónomas e do fortalecimento do poder local. Em 2002 é aprovada e publicada uma profunda reforma do contencioso administrativo, que coloca Portugal finalmente a par dos países europeus mais avançados nesta matéria.
Nos dias de hoje, surgem novos desafios para o direito administrativo, como a sustentabilidade e o ambiente, a transparência e combate à corrupção e os desafios da globalização e da União Europeia que continuam a ser uma área de evolução constante. As reformas administrativas, a digitalização e o impacto da União Europeia foram cruciais para a evolução mais recente do direito administrativo, consolidando uma administração cada vez mais virada para a legalidade, eficiência e serviço ao cidadão.
O Direito administrativo Global no Direito administrativo português
O Direito administrativo Global tem exercido uma crescente influência no Direito Administrativo português, principalmente a partir da globalização, da integração de Portugal na União Europeia e da crescente dependência aos Estados e organismos internacionais. Esta influência tem gerado desafios e oportunidades, impactando desde a formulação de normas até à prática administrativa.
Atualmente observamos uma “internacionalização do Direito Administrativo” que leva ao fenómeno do “Direito administrativo sem Fronteiras”. Assim, assistimos a uma perda da dimensão estatal do Direito administrativo que resulta do facto da atividade administrativa ter “deixado de ser meramente estadual, passando a ser realizada por uma multiplicidade de entidades de natureza pública e privada”.[7]
O Professor Miguel Prata Roque afirma que o “principio da territorialidade se torna obsoleto” e que os Estados nacionais afirmam “arrogantemente” a sua soberania nacional.[8] Não concordo totalmente com este ponto de vista, visto que apesar de existirem atualmente várias limitações ao princípio da territorialidade, devido a acordos internacionais, princípios do Direito Internacional ou decisões extraterritoriais, ainda existe soberania estatal que é essencial para a ordem internacional e é reconhecido internacionalmente, nomeadamente à luz do Artigo 2º, número 1 da Carta da ONU que dispõe que “a Organização é baseada no princípio da igualdade soberana de todos os seus membros”, garantido que os Estados possam legislar, administrar e julgar dentro das suas fronteiras. Para além disso, o princípio da territorialidade garante que os Estados possam criar leis adaptadas às suas realidades culturais, sociais e económicas, sem interferência direta de normas externas. O Estado também mantém o controlo sobre tudo o que ocorre dentro do seu território, nomeadamente, impostos e fiscalização, regulação de atividades económicas e sociais e proteção e uso do espaço físico (terrestre, marítimo e aéreo). Por fim, é de salientar que o Direito Internacional reconhece e respeita o princípio da territorialidade como base para evitar conflitos entre jurisdições, mesmo em um mundo globalizado. No entanto, verifica-se cada vez mais uma sujeição do direito nacional ao direito internacional, levando a uma grande concentração da atividade dos governos nacionais em compromissos internacionais e à multiplicação das atuações administrativas extraterritoriais.
Portugal, como membro da União Europeia e parte de tratados internacionais, é diretamente influenciado pelo direito administrativo global. Como estado-membro da União Europeia, Portugal adapta-se às suas normas e à sua supervisão. Para além disso, estando vinculado a Tratados Internacionais, o Estado português assume compromissos em matéria de Direitos Humanos, regulação global e políticas ambientais.
Consequências do Direito Administrativo Global no Direito Administrativo português[9]
A introdução de normas globais no ordenamento jurídico português gerou transformações significativas na administração pública, tanto no que diz respeito à modernização e eficiência, como no surgimento de novos desafios. Assistimos a uma subordinação das normas globais e regionais que revelam uma primazia do Direito Europeu, ou seja, em caso de conflito entre normas nacionais ou europeias, prevalecem as europeias, sendo exigido ao ordenamento jurídico português um alinhamento conforme as decisões do Tribunal de Justiça da União Europeia.
Verifica-se também uma transformação das Estruturas administrativas, através da criação das agências reguladoras com o objetivo de atender às exigências internacionais e adoção de procedimentos padronizados devido à maior exigência de uniformidade por parte das normas europeias e internacionais nos procedimentos administrativos, como consultas públicas, análise de impacto regulatório e transparência em processos decisórios.
Deste modo verificamos uma evidente redução da autonomia do Estado, dada a tendencial redução da capacidade de Portugal decidir de forma autónoma. Para além disso, a implementação de normas globais aumentam a complexidade dos procedimentos administrativos e globais.
Em algumas áreas específicas é evidente uma transformação influenciada pelo direito administrativo global e regional. Na contratação pública, as regras da União Europeia obrigam a uma maior transparência, publicidade e competitividade nos contratos, evitando práticas mais informais. Atualmente, um dos maiores compromissos internacionais passa pela regulação ambiental, sendo reforçadas as políticas públicas ambientais, como a transição energética ou a redução de emissões. A implementação do Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados trouxe também novas obrigações para a administração pública e maior proteção para os cidadãos e a criação de agências reguladoras independentes reflete a adaptação do direito estadual a modelos globais de fiscalização e regulação.
As transformações no Direito Administrativo interno por parte do Direito Administrativo Global, não afetam apenas as estruturas e praticas do direito administrativo interno, refletindo também consequências para os cidadãos. À medida que normas e padrões globais são incorporados no ordenamento jurídico nacional, verificam-se um conjunto de benefícios, nomeadamente a maior proteção de direitos, como a privacidade, ambiente e no envolvimento dos cidadãos nos processos de tomada de decisões legislativas que têm impacto nas suas vidas, através de consultas públicas que agora são mais frequentes e permitem que os cidadãos expressem a sua opinião sobre decisões administrativas. Para além disso encontramos também serviços públicos com uma maior eficiência e transparência, devido à sua modernização, coma evolução tecnológica que permitiu o desenvolvimento de plataformas digitais e programas como o Simplex, “um programa de simplificação administrativa e legislativa que pretende tornar a vida dos cidadãos e das empresas mais fácil na sua relação com a administração pública.”[10]
Por outro lado, são também evidentes algumas desvantagens e desafios nestas transformações do direito administrativo. A adaptação às normas globais leva a um aumento da complexidade dos processos administrativos, nem todos os cidadãos têm condições para desfrutar dos benefícios da evolução tecnológica, seja pela baixa literacia digital ou pelas dificuldades financeiras, levando a desigualdades de acesso. Pode ocorrer um conflito entre normas nacionais e supranacionais, que leva a uma insegurança jurídica para os cidadãos e as adaptações às normas globais podem resultar em custos administrativos mais elevados devido à necessidade de conformidade com as normas internacionais que acabam por recair sobre os cidadãos.
Conclusão
O Direito Administrativo contemporâneo é reflexo de uma grande evolução histórica e começa a desenvolver-se no Estado oriental, do terceiro milénio ao primeiro milénio a.C., apesar de nesta altura ainda não se falar em direito administrativo, é neste período que nascem as primeiras administrações públicas. Desde o seu nascimento que o direito administrativo passou por diversas transformações e desafios que atualmente se impõe com um mundo cada vez mais “sem fronteiras”. Ao longo da história verificamos que o direito administrativo demonstrou capacidade para se adaptar às exigências e contextos económicos, socias e políticos.
Em Portugal, desde o século XX que o direito administrativo se confronta com diferentes realidades, desafios e mudanças políticas, económicas e sociais. Atualmente, as normas globais e europeias assumem um papel central na definição das políticas e práticas administrativas nacionais, trazendo benefícios, tanto para o Estado como para os cidadãos, nomeadamente, a maior proteção de direitos, a modernização da administração pública e o reforço da transparência. No entanto, a sujeição do ordenamento jurídico português à crescente influência do Direito Administrativo Global coloca também desafios significativos, tal como a maior complexidade dos processos administrativos e a crescente perda de autonomia do Estado em diversos setores.
Esta dualidade evidencia a necessidade de encontrar um equilíbrio entre a soberania estatal e a adaptação às normas globais. Considero fundamental conservar o princípio da territorialidade que permite garantir o respeito das normas globais pelas normas nacionais e, apesar deste princípio estar cada vez mais fragilizado, é exagerado considerá-lo “obsoleto”. No entanto, por outro lado, esta governança global, revela-se fundamental para áreas como a proteção ambiental ou a proteção de direitos fundamentais, promovendo a cooperação entre os estados.
Deste modo, o Direito administrativo demonstra-se necessário para a organização da vida em sociedade, permitindo responder a desafios do presente e necessidades do futuro. O constante desenvolvimento do direito administrativo nacional e global demonstram o interesse conjunto de assegurar uma administração pública cada vez mais eficiente e capaz para enfrentar os desafios da atualidade, com um sentido inclusivo orientado para o interesse coletivo, num contexto em que as fronteiras jurídicas se encontram cada vez mais diluídas.
Bibliografia
· Miguel Prata Roque, A Dimensão Transnacional do Direito Administrativo, Edição Associação Académica da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2014
· Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I, Edições Almedina, 4ª edição
· Vasco Pereira da Silva, Direito Constitucional e Administrativo sem fronteiras, Edições Almedina
· Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, Edições Almedina, 11ª Edução
· EPública, Global administrative law and the concept of law, Vol. 2, nº3, dezembro 2015
· Site República Portuguesa – Defesa Nacional
https://www.defesa.gov.pt/pt/adefesaeeu/simplex
[1] Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, pp.15-22
[2] EPública, Global Administrative Law and the concept of law, Vol.2, nº3, dezembro 2015
[3] Miguel Prata Roque, A Dimensão Transnacional do Direito Administrativo, pp 858-878
[4] Miguel Prata Roque, A dimensão Transnacional do Direito Administrativo, pp.877
[5] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, pp. 45-81
[6] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo pp. 82-86
[7] Vasco Pereira da Silva, Direito Constitucional e administrativo Sem Fronteiras, pp.42
[8] Miguel Prata Roque, A dimensão Transnacional do Direito Administrativo, pp.202-203
[9] Vasco Pereira da Silva, Direito Constitucional e Administrativo sem fronteiras, pp 37-50
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