Grupo 1 - simulação
No âmbito da cadeira de Direito Administrativo I, foi-nos proposto, pelo Sr. Professor Regente Vasco Pereira da Silva e pela Sra. Professora Assistente Beatriz Garcia, a resolução da já conhecida hipótese, assim como a exposição do nosso posicionamento sobre qual a melhor forma de resolução da problemática apresentada.
Desta forma, o objetivo da simulação, que irá ser realizada no dia 13/12/2024, passa por analisar as diversas soluções face ao problema das longas filas de espera na AIMA- Agência para a Integração de Migrações e Asilo, sendo, por isso, feita uma análise crítica sobre as diferentes alternativas de gestão para a AIMA, de acordo com as 6 posições apresentadas no caso prático. Assim, a resolução desta problemática ajudar-nos-á a desenvolver habilidade de argumentação e persuasão, assim como compreender o papel da oratória e do debate na tomada de decisões jurídicas, visando, portanto, proporcionar uma experiência prática e imersiva no mundo do Direito Público.
2. O Problema e a Natureza Jurídica da AIMA
Tal como já teremos adiantado, o principal problema que a AIMA enfrenta, face à hipótese apresentada, é a formação de longas filas de pessoas à sua porta, que aguardam, muitas vezes à noite e ao frio, por uma senha para serem atendidas, tal como nos dá a entender o enunciado com a expressão “deprimente espetáculo”.
Neste sentido, são apresentadas 6 medidas diferentes com o intuito de acabar com estas filas e melhorar o atendimento prestado pela AIMA, das quais o nosso grupo irá defender e argumentar pela posição número 1, que trata sobre uma manutenção de medidas corretivas, de forma que não seja necessária uma alteração da sua natureza jurídica.
Posto isto, importa, portanto, definir e explicar qual a natureza jurídica atual desta agência, que é caracterizada como um Instituto Público (I.P) e, por isso, integrando a Administração Indireta do Estado, dotada de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio que tem por missão a concretização das politicas públicas, nacionais e europeias, em matéria de migração, asilo e igualdade exercendo, na qualidade de organismo central, a sua jurisdição sobre todo o território nacional.
3. Vantagens e Desvantagens da posição número 1
De forma a fundamentar a nossa posição, consideramos ser importante mencionar as vantagens e desvantagens inerentes ao aperfeiçoamento da AIMA. Assim sendo, relativamente à autonomia administrativa e financeira, a AIMA mantém a capacidade de gerir os seus próprios recursos e de definir a sua estrutura interna, o que pode ser positivo para se adaptar rapidamente a mudanças quanto às necessidades dos migrantes. Já em relação à capacidade de implementação de soluções rápidas, a autonomia permite a esta entidade criar e implementar medidas corretivas com maior agilidade, sem depender de processos burocráticos excessivos. Também consideramos que a AIMA, como agência pública, pode atuar de forma especializada na sua área de competência, sem estar “presa” a limitações de outras esferas da administração pública. Também a fiscalização e controlo por parte do governo que, em colaboração com o órgão fiscal da AIMA previsto no Artigo 26º Lei-quadro dos institutos públicos, estando as respetivas competências previstas no Artigo 28º do mesmo diploma. Deste modo, há uma concretização do dever de cooperação, estipulado no Artigo 14º da Lei Orgânica da AIMA.
Por outro lado, reconhecemos que esta posição não é perfeita na sua totalidade, e portanto verificam-se também algumas desvantagens, tais como: falhas na estrutura organizacional, visto que pode não ser suficiente para lidar com a alta necessidade de atendimento e o crescimento do número de pessoas que procuram os serviços podendo isto ser um reflexo de deficiências no planeamento e na gestão de recursos, que se traduz em problemas de acessibilidade e atendimento, tendo em conta que as longas filas, especialmente à noite, e a falta de condições adequadas para as pessoas que aguardam atendimento, sugerem que a AIMA. pode estar sobrecarregada ou não equipada para lidar com o volume de cidadãos que procuram o serviço. Finalmente, a dependência da AIMA e do seu financiamento por parte do Estado pode condicionar os serviços que esta presta, podendo até comprometer a capacidade e implementar planos a longo prazo, devido a esta imprevisibilidade.
4. Exemplos práticos de modelos de gestão para a AIMA: Lições Nacionais e Internacionais
No contexto nacional e internacional identificamos vários exemplos que mostram como a autonomia administrativa pode tornar os serviços públicos mais eficientes, trazendo lições relevantes para a AIMA.
O IEFP (Instituto de Emprego e Formação Profissional) opera como instituto público com autonomia administrativa e financeira, similar ao modelo proposto para a AIMA. Este modelo permite-lhe uma adaptação às necessidades locais, visto que o IEFP utiliza delegações regionais e locais para responder às exigências específicas de diferentes regiões do país. Este sistema pode ser replicado pela AIMA para descentralizar o atendimento, aliviando os serviços centrais e facilitando o acesso dos utentes. O site do IEFP apresenta a rede de serviços que comprova essa descentralização.
Verificamos também que a AT (Autoridade Tributária e Aduaneira) tem sido reconhecida pela sua transformação digital e eficiência no atendimento ao público. Elementos como o sistema e-fatura permitiu a digitalização de processos complexos, reduzindo filas físicas e permitindo a resolução de questões remotamente. Para além disso, podiam ser adotados portais de autoatendimento para migrantes acessarem informações e resolverem questões burocráticas sem necessidade de deslocação presencial.
Antes da reestruturação em APMA, o SEF já demonstrava a viabilidade de operar com maior eficiência através de agências regionais especializadas. Embora enfrentasse críticas devido à sobrecarga de trabalho, destacavam-se iniciativas de digitalização e simplificação de processos, como a plataforma para agendamento de serviços. A autonomia do modelo de agência seria essencial para aprimorar essas práticas.
A nível internacional identificamos o BAMF (Agência Federal para Migração e Refugiados) que é um modelo de agência pública com autonomia administrativa, atuando sob supervisão do Ministério do Interior alemão. Verificamos diversas práticas relevantes nesta entidade que servem de exemplo para a AIMA, como a decentralização eficiente com uma operação através de centros regionais que permitem uma distribuição equilibrada de trabalho e atendimento personalizada (o site do BAMF também demonstra essa descentralização) e foco em inovação tecnológica com a implementação de um sistema avançado de análise de processos de asilo, utilizando inteligência artificial para acelerar a triagem e decisões iniciais. A AIMA poderia adotar ferramentas tecnológicas semelhantes para melhorar o tempo de resposta.
5. A Administração Indireta do Estado
Para que se entenda melhor o nosso posicionamento relativamente à manutenção da agência como entidade de administração pública indireta, é necessário entender-se este tipo de administração e, de certa forma, compará-la brevemente com a administração direta. Assim, as administrações diretas e indiretas do Estado distinguem-se pela sua personalidade jurídica. Enquanto a administração direta não se distingue do próprio Estado, à indireta corresponde o exercício, através de uma devolução de poderes, de uma atividade que, extravasando a orgânica do Estado, é, assim, materialmente estadual. Ora, a designação de administração indireta reflete a proximidade deste modelo de organização administrativa relativamente ao Estado, visto que são entidades que gozam, sim, de autonomia, mas existem sempre para o cumprimento das funções estaduais, com financiamento total ou parcialmente público.
Além disto, fazem parte desta administração os institutos públicos, regulados pela Lei-quadro dos institutos públicos: Lei nº 3/2004, e as empresas públicas, reguladas no Decreto-Lei nº133/2013, de 3 de outubro. Assim, a AIMA, tal como já tínhamos referenciado, é um Instituto Público, que são pessoas coletivas públicas de carácter institucional, tendo sido criada pelo Decreto-Lei nº 41/2023, de 2 de junho.
Para concluir, a AIMA está sujeita aos poderes do membro do Governo responsável pelas áreas da igualdade e das migrações: em primeiro, a superintendência, que consiste na faculdade de o estado fixar os objetivos e atuações das pessoas coletivas publicas que se encontram na sua dependência e estabelece-se sempre em relação a entidades instrumentais, suja função é prosseguir atribuições originárias de outra entidade e, por isso, trata-se de um poder de orientação que opera através da emissão de diretivas ou recomendações sobre o modo de realização das atribuições da entidade dependente e, em segundo, a tutela, que é um conjunto de poderes, ordenados à prossecução do interesse público, que permite a uma pessoa colética publica intervir na gestão de outra pessoa coletiva, nos domínios da legalidade ou do mérito da atuação administrativa.
6. Tipos de Entidades Públicas como alternativas para a AIMA
Como já fomos adiantando, a hipótese indica-nos 6 soluções para o problema da AIMA e, portanto, vejamos quais e as suas implicações na problemática associada à Agência de Integração de Migrações e Asilo.
A primeira solução, e aquela que nos parece mais plausível, é a manutenção da AIMA como agência com medidas corretivas, mantendo a sua natureza de instituto público com autonomia administrativa e financeira e, portanto, a estrutura da AIMA permaneceria, mas com ajustes para otimizar o atendimento. Assim, algumas das medidas corretivas que teriam de ser aplicadas seriam as seguintes: um aumento de recursos humanos e financeiros; uma melhoria dos sistemas de agendamento e atendimento e, por último, a descentralização dos serviços.
A segunda solução é a da alteração para um modelo inteiramente estatal, ou seja, passando de uma entidade de administração indireta para uma entidade de administração direta, o que, legalmente, implicaria uma alteração legislativa para extinguir a AIMA e transferir as suas competências para o Ministério. A agência seria, por isso, gerida como um serviço público tradicional sob a hierarquia do Ministério e a sua eficácia dependeria da capacidade deste em gerir a integração da AIMA, perdendo, assim, a sua autonomia.
A terceira passa pela alteração da AIMA como I.P para a AIMA como Empresa Pública, ou seja, a criação de uma empresa pública com capitais estatais, mas com gestão privada. Apesar de existir, aqui, uma potencial flexibilidade e eficiência na gestão, vindas da gestão privada, a empresa estaria, ainda assim, sujeita ao controlo do Estado.
A quarta solução seria a da criação de uma Associação Pública de Migrantes, passando, por isso, a uma entidade de Administração Autónoma, isto é, uma criação de uma nova modalidade de associação pública com gestão participativa por migrantes, o que exigiria uma transferência de competências da AIMA para os próprios migrantes, o que, potencialmente, poderia resultar num maior envolvimento da comunidade migrante na gestão dos seus próprios assuntos e, por isso, a sua viabilidade dependeria da capacidade de auto-organização e representatividade da associação.
A quinta seria a da criação de um serviço público sob forma privada, isto é, uma concessão de um serviço público de legalização de migrantes e empresas privadas ou criação de parcerias público-privadas que, por hipótese, poderia atrair uma maior eficiência e especialização, mas com riscos de perdas de controlo público e de foco no lucro e, adicionalmente, a qualidade do serviço dependeria da capacidade de regulação e fiscalização do Estado.
Por fim, a sexta solução passaria pela privatização integral da AIMA, com agência reguladores e, portanto, existiria uma transferência total do serviço para uma entidade privada, sujeita á regulação de uma agência independente, implicando, assim, a extinção da AIMA e a criação de uma nova entidade reguladora o que, por ventura, poderia trazer uma maior flexibilidade para a entidade privada, mas com a necessidade de uma regulação eficaz para garantir o interesse público, a qualidade do serviço e a proteção dos direitos dos migrantes.
7. Posicionamento sobre a Primeira Solução: aperfeiçoamento da AIMA
A posição atribuída ao nosso grupo foi a primeira que, a nosso ver, é, realmente a melhor solução para o problema da AIMA, atualmente, visto que consiste em manter a estrutura atual da instituição como agência, implementando medidas corretivas para a sua otimização de atendimento, preservando, assim, a autonomia administrativa e financeira da AIMA, enquanto procura torná-la mais eficiente na prestação de serviços aos particulares.
Desta forma, e discordando com todas as outras soluções, visto que todas elas implicam uma alteração da natureza jurídica da AIMA, quando, na verdade, esta apenas precisa de um aperfeiçoamento para que o objetivo primordial da satisfação do interesse dos particulares seja alcançado, é importante referir e explicar quais as medidas principais para alcançar-se uma solução sustentável.
A primeira medida passa por um aumento de recursos humanos e financeiros, ou seja, é necessário um aumento do número de funcionários da AIMA, permitindo, assim, um atendimento mais rápido e eficiente, sendo necessário, também, alocar mais verbas para esta instituição, possibilitando esta contratação de pessoal, tal como uma melhoria de infraestruturas e a aquisição de equipamentos que agilizem o atendimento.
Uma outra opção seria a melhoria dos sistemas de agendamento, ou seja, implementar sistemas online de agendamento, permitindo que os migrantes marquem atendimentos pela internet, evitando-se, assim, deslocamentos desnecessários e filas para agendamentos presenciais e, por outro lado, a criação de um sistema de notificações para lembrar os particulares sobre os seus agendamentos, evitando-se faltas, o que contribuiria para otimizar o uso dos recursos disponíveis.
A última medida possível seria a da descentralização dos serviços, isto é, criar mais pontos de atendimento da AIMA em diferentes localidades, facilitando, desta forma, o acesso para os migrantes e reduzindo a concentração de pessoas num único local e, por outra, oferecer também serviços em áreas com maior concentração de migrantes, levando o atendimento da AIMA para mais perto daqueles que necessitam.
Vistas as medidas possíveis para o aperfeiçoamento do atendimento da AIMA, no nosso entendimento, a primeira solução seria a mais vantajosa pelas seguintes razões: em primeiro lugar, com a melhoria da entidade já existente tal como ela é, há uma perseveração da autonomia da AIMA, visto que permite que a instituição continue a gerir os seus recursos e tomar decisões por si mesma, adaptando-se às necessidades específicas do serviço de atendimento aos migrantes; por outro lado, existiria um menor impacto na estrutura existente, visto que exige menos mudanças estruturais em comparação com as outras soluções e, por fim, traz uma possibilidade de implementação gradual, visto que as medidas corretivas podem ser implementadas de forma gradual, permitindo que a AIMA se ajude às mudanças e avalie os resultados ao longo do processo.
8. Os desafios inerentes à primeira solução e aprofundamento das medidas corretivas
Não obstante reconhecermos as vantagens da solução número 1, sabemos, admitimos, também, que podem existir inúmeros desafios face a esta solução: o primeiro desafio é relativo às garantias de recursos suficientes, pois, apesar de o aumento de recursos humanos e financeiros ser crucial para o sucesso desta solução, pode ser também um desafio num contexto de restrições orçamentais; um outro é saber se realmente as medidas corretivas são eficientes, visto que estas não garantem por si só a resolução do problema das filas, sendo necessário um acompanhamento constante para avaliar a eficácia das medidas e fazer ajustes quando necessário e, por último, implementar mudanças numa instituição já estabelecida pode também encontrar resistência por parte dos funcionários e gestores, sendo, por isso, fundamental um processo de comunicação transparente e participativo para garantir a adesão de todos à nova proposta.
Assim sendo, e de forma a refutarmos os já conhecidos desafios, vamos aprofundar as medidas corretivas já enunciadas, começando, por isso, pelo aumento de recursos humanos e financeiros: relativamente ao aumento dos recursos humanos, é importante referir que a simples contratação de mais funcionários não garante a eficiência e, por isso é preciso adotar uma contratação estratégica, sendo crucial um processo de recrutamento e seleção criterioso, que vise atrair profissionais qualificados e com experiência em atendimento ao público e em questões migratórias, assim como uma capacitação contínua dos funcionários que também é fundamental para garantir um atendimento de qualidade e atualizado às constantes mudanças na legislação migratória. Já em relação à gestão eficiente dos recursos financeiros, a alocação de mais verbas para a AIMA deve ser acompanhada de uma gestão financeira transparente e responsável, priorizando investimentos que realmente impactem na melhoria do serviço, como a modernização da infraestrutura, a aquisição de tecnologias que agilizem o atendimento e a implementação de programas de capacitação para os funcionários.
Vista a primeira medida, passemos para aquela que é sobre a melhoria dos sistemas de agendamento: em primeiro lugar, é necessária uma plataforma online intuitiva, de fácil navegação e acessível a todos os migrantes, independentemente da sua familiaridade com a tecnologia, devendo a plataforma ser disponibilizada em diferentes línguas idiomáticas e oferecer suporte técnico para auxiliar os usuários em caso de dúvidas. Por outra, a plataforma de agendamento da AIMA pode ser integrada a outros serviços públicos relevantes para os migrantes, como a Segurança Social e o Serviço Nacional de Saúde, facilitando o acesso à informação e a outros serviços essenciais.
Por fim, a terceira medida corretiva é relativa à descentralização dos serviços e, portanto, primeiramente, a criação de novos pontos de atendimento e a oferta de serviços devem ser baseadas num mapeamento das necessidades dos particulares, considerando as regiões com maior concentração de migrantes, as suas necessidades específicas e as barreiras de acesso que enfrentam. Por outro lado, a descentralização dos serviços pode ser também potencializada através de parcerias com organizações da sociedade civil que atuam com migrantes, aproveitando a sua experiência e conhecimento do território para garantir um atendimento mais próximo e adequado às necessidades da comunidade.
Concluindo, e depois de termos aprofundado sobre a eficácia das medidas corretivas, para que a primeira solução tenha sucesso é necessário, acima de tudo, uma comunicação transparente, ou seja, estabelecer canais de comunicação eficazes com os particulares, informando-os sobre as mudanças implementadas, os novos serviços disponíveis e os seus direitos e, em segundo, um monitoramento e avaliação, permitindo identificar os progressos alcançados, os desafios enfrentados e a necessidade de ajustes ao longo do processo, sendo extremamente necessária a participação dos migrantes nesse processo de avaliação para garantir que as medidas implementadas estejam realmente a atender às suas necessidades.
Como foi exposto ao longo do trabalho, o nosso grupo defende, com toda a certeza de que esta é a melhor solução, a primeira opção dada pela hipótese, visto que esta não implica uma alteração orgânica da AIMA, mas sim uma manutenção desta, através de medidas corretivas. Assim, as demais alternativas, como a transformação da AIMA num modelo inteiramente estadual, a criação de uma empresa pública, a criação de uma associação pública, um modelo de funcionamento privado ou até mesmo uma privatização integral da AIMA com agência reguladora, apresentam desvantagens e riscos significativos, tornando-as menos apelativas para a resolução da problemática apresentada e menos adequadas para garantir um atendimento eficiente e justo aos migrantes.
Desta forma, e tentando manter o elemento de surpresa para o que será a efetiva simulação realizada no dia 13/12/2024, não iremos explicar aprofundadamente as críticas que fazemos às restantes posições, mas podemos enumerar algumas delas, que passam por: uma burocratização e lentidão nos processos; perdas de autonomia administrativa e financeira; riscos de politização; priorização dos lucros; custos adicionais; riscos de ineficiência; falta de experiência; dificuldades de gestão; risco de parcialidade; desigualdades entre os próprios migrantes; precarização do atendimento; risco de violação de direitos dos migrantes; perda de controlo do Estado; ineficácia da regulação e, por fim; risco de abusos.
Concluindo, ao manter a AIMA como agência de natureza administrativa indireta e implementando medidas corretivas, o governo vem demonstrar o seu compromisso em solucionar o problema das longas filas e do “espetáculo deprimente”, assegurando um atendimento muito mais eficiente e humanizado aos migrantes. A otimização da AIMA, com base num planeamento estratégico e na alocação de recursos adequados e sustentáveis economicamente, permitirá qua a instituição continue a desempenhar o seu importante papel na integração e no acolhimento dos migrantes no nosso território nacional, promovendo, assim a inclusão social e o respeito pelos seus direitos.
https://aima.gov.pt/pt/a-aima/sobre-nos
https://diariodarepublica.pt/dr/lexionario/termo/administracao-indireta-estado
https://diariodarepublica.pt/dr/lexionario/termo/agencia-para-integracao-migracoes-asilo
https://www.portaldasfinancas.gov.pt/at/html/index.html
https://www.bamf.de/DE/Startseite/startseite_node.html
António Soares
Maria Francisca Nóbrega
Joana Ribeiro (subturma 17)
Mafalda Capelo
Mariana Grelo
Comentários
Enviar um comentário