Grupo 2 - Modelo inteiramente estadual, integrando o conjunto de serviços do Ministério da Administração Interna, sob a imediata direção de um Secretário de Estado

Parecer Jurídico acerca do destino da organização administrativa A.I.M.A

Na sequência das medidas tomadas para resolver o deprimente espetáculo das longas

filas de pessoas, à noite e ao relento, à espera de senha para serem atendidas pela AIMA,

o Governo propõe-se repensar e (eventualmente) modificar o atual estatuto jurídico desse

organismo público.

Este parecer visa analisar a proposta de integrar a Agência para a Integração, Migrações

e Asilo na administração direta do estado, transformando-a num serviço personalizado. O

objetivo é avaliar a viabilidade jurídica e administrativa desta mudança, considerando os

seus impactos na eficiência da gestão pública e na capacidade de resposta do Estado às

necessidades migratórias. Ou seja, propomos justificar porque é que a criação de um

modelo inteiramente estadual, integrando o conjunto de serviços do Ministério da

Administração Interna, seria a melhor opção para combater as dificuldades que esta

entidade está a atravessar.

Este novo modelo da A.I.M.A estaria conformado com o disposto na Lei n.º 4/2004 de

15 de janeiro, que refere os princípios e normas a que deve obedecer a organização da

administração direta do Estado.

A A.I.M.A é uma entidade administrativa pública portuguesa criada pelo Decreto-Lei

n.º 41/2023, de 2 de junho. No atual modelo, a A.I.M.A está organizada como um

organismo autónomo, inserido no âmbito da administração indireta do Estado como

consta no cabeçalho do decreto-lei anteriormente referido: "Enquanto serviço da

administração indireta do Estado, com jurisdição e serviços desconcentrados sobre todo

o território nacional”

Este modelo garante:

(i) Personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira, e património próprio;

(ii) Superintendência e tutela por parte do membro do Governo responsável pelas áreas

da igualdade e migrações, conforme o artigo 199º, alínea d), da Constituição.1

Embora funcione em nome do Estado, a A.I.M.A. opera com independência dos

comandos diretos do Governo, possuindo órgãos próprios de gestão, como disposto no

Art 4º da Portaria n.º 324-A/2023, de 27 de outubro a A.I.M.A. tem: (i) Conselho

Diretivo, (ii) Fiscal Único e (iii) Conselho para as Migrações e Asilo.

Apesar disso, a A.I.M.A é supervisionada pelo Governo, que exerce os poderes de

superintendência e tutela, como prevê o artigo 199º, alínea d) da Constituição. Esse

controlo dá-se por meio de diretrizes, fiscalização (da legalidade e de mérito) e definição

de metas, sem interferência direta na gestão diária.

Assim, a superintendência é o poder conferido ao Governo para definir objetivos e

orientar a atuação de pessoas coletivas públicas de fins singulares sob a sua dependência.

A superintendência é mais forte que a tutela administrativa, pois orienta, mas é menos

abrangente que o poder de direção, que permitiria emitir ordens concretas.

Enquanto a tutela administrativa visa o controlo das decisões das entidades

subordinadas, a superintendência tem um caráter orientador. A tutela de Legalidade e a

Tutela de Mérito fazem parte da tutela administrativa e irão ser estudadas neste parecer.

A missão da A.I.M.A. é implementar e concretizar políticas públicas nacionais e

europeias relacionadas com migração, asilo e igualdade. Entre as suas competências

destacam-se:

(i) A regularização da entrada e permanência de estrangeiros no país,

(ii) A concessão e renovação de autorizações de residência,

(iii) A emissão de títulos de residência para cidadãos estrangeiros, incluindo beneficiários

de acordos internacionais, como o Brexit

(iv) A gestão de programas de solidariedade, recolocação e reinstalação de refugiados. 2

Atualmente, um dos objetivos da Ministério da Administração Interna é a supervisão de

organismos como a A.I.M.A., no âmbito das políticas migratórias.

O M.A.I. é um departamento do Governo de Portugal regulamentado no Decreto-Lei n.º

126-B/2011. No seu leque de responsabilidades, a segurança pública é o principal objetivo

deste ministério 3. A responsabilidade de cuidar das migrações e asilo está estipulado no

Art. 2/ d) do Decreto-Lei: “Controlar a circulação de pessoas nas fronteiras, a entrada,

permanência e residência, saída e afastamento de estrangeiros no território nacional”

Este ministério é liderado por um Ministro da Administração Interna, em conjunto com

vários secretários de Estado.

A nível internacional, a atuação da A.I.M.A está alinhada com compromissos

internacionais e europeus, como o Pacto Global para Migração Segura, Ordenada e

Regular, aprovado pela ONU em 2018, e o Novo Pacto Europeu sobre Migração e Asilo,

apresentado pela Comissão Europeia em 2020.

Apesar disto, a proposta deste parecer é que a A.I.M.A. faça parte da administração

interna do M.A.I. e que, consequentemente, um dos secretários esteja envolvido

diretamente na sua gestão, para otimizar as vantagens que serão posteriormente referidas.

As razões pelas quais a A.I.M.A deverá passar para a administração direta do Estado

A importância da centralização

O modelo proposto é justificado pelo princípio da centralização administrativa como

forma de garantir maior eficácia e eficiência no atendimento de serviços públicos.

Atualmente, a Agência para a Integração, Migrações e Asilo está inserida na

administração indireta do Estado, na qualidade de instituto público dotado de autonomia

administrativa e financeira. Tal configuração enquadra-se nos princípios de

descentralização funcional. conferindo à A.I.M.A um certo grau de independência na sua

atuação. No entanto, esta autonomia implica que a A.I.M.A esteja sujeita apenas ao poder

de superintendência e tutela por parte do Governo. Esses instrumentos de controlo,

embora importantes, são insuficientes para garantir uma gestão totalmente alinhada com

as diretrizes e prioridades estratégicas do Estado no que se refere às políticas migratórias.

Na administração indireta, o poder de superintendência e tutela permite ao Governo

apenas fiscalizar, corrigir desvios e influenciar políticas gerais, mas não permite um

controlo operacional direto e contínuo sobre a atuação do instituto. Como já foi referido,

ao integrar a administração direta, a A.I.M.A ficará sujeita ao poder de direção, segundo

o artigo 199/d) da CRP, que confere ao Governo a possibilidade de emitir ordens diretas,

vinculativas e detalhadas sobre a execução de políticas públicas. Este mecanismo de

controlo fortalece desde logo a centralização de competências, assegurando que as

decisões da A.I.M.A estão perfeitamente alinhadas com os interesses estratégicos do

Estado e a capacidade de resposta rápida, particularmente em momentos críticos, como

crises humanitárias, aumento súbito de fluxos migratórios ou alterações legislativas.

Na administração indireta, a autonomia administrativa e financeira da A.I.M.A pode

introduzir complexidade burocrática e atrasos na implementação de políticas. Isso

acontece porque a gestão financeira, ainda que regulada por normas públicas, é mais

descentralizada e sujeita a procedimentos internos que podem desalinhar-se das

prioridades governamentais e pelo facto de que as decisões administrativas são

frequentemente intermediadas por conselhos diretivos, o que gera atrasos. Já na

administração direta, estas barreiras são eliminadas. Os fluxos de decisão são também

simplificados e subordinados diretamente à hierarquia governamental, o que permite uma

execução mais célere das políticas públicas.

Ainda, sendo um instituto público, a A.I.M.A opera com um grau de independência que

pode dificultar o controlo do Governo sobre as suas operações. Passar para a

administração direta oferece ao Estado uma maior transparência e responsabilidade, uma

vez que, a A.I.M.A estaria diretamente subordinada às estruturas ministeriais, 

respondendo de forma mais imediata pelas suas ações e resultados e melhor fiscalização

porque o poder de direção implica uma supervisão contínua e detalhada, que vai além da

fiscalização limitada prevista pelo regime de tutela.

A proposta de integrar a A.I.M.A como um serviço inteiramente estadual, no âmbito da

administração direta do Estado e sob a direção imediata de um Secretário de Estado,

apresenta-se como uma solução que responde de forma eficaz e estruturada às questões

que afetam atualmente o desempenho da agência. Este modelo fundamenta-se na

centralização e concentração administrativa, assegurando a unidade de direção e a

homogeneidade na prestação dos serviços, essenciais para a resolução do problema das

filas e para a melhoria da eficácia administrativa.

Nos termos do número 2 do artigo 267º da Constituição da República Portuguesa, são

estabelecidos os princípios da descentralização e da desconcentração administrativas. No

entanto, o mesmo artigo refere que estes princípios devem ser aplicados “sem prejuízo da

necessária eficácia”. Neste caso, estamos perante uma agência inserida na Administração

Indireta do Estado que, como tal, se enquadra nos princípios da descentralização e

desconcentração. Porém, tendo em conta os relatos de “longas filas de pessoas” à espera

de serem atendidas, entende-se que poderá ser aberta uma exceção aos princípios

referidos no número 2 do artigo 267º da CRP, em nome da eficiência dos serviços.

Seguindo este modelo, existirá apenas uma pessoa coletiva, o Estado, reservando-se ao

Governo, neste caso através do Ministério da Administração Interna, a plenitude dos

poderes decisórios para todo o território nacional. Esta concentração dos poderes assegura

que a atuação da A.I.M.A está alinhada com os interesses do Estado e, consequentemente,

responde melhor aos interesses dos cidadãos.

Recomenda-se, portanto, ao Governo que proceda à alteração do estatuto jurídico da

A.I.M.A, integrando-a na administração direta como um serviço personalizado. Esta

medida contribuirá para uma gestão mais eficiente e eficaz das políticas públicas de

migração, asilo e integração, uma vez que assegura um maior alinhamento estratégico e

capacidade de resposta do Estado em matéria migratória, uma simplificação de processos,

otimização de recursos e aumento da eficiência na gestão, e reforça a transparência,

responsabilização e fiscalização da A.I.M.A.

Transição para a administração direta

A submissão da A.I.M.A ao poder de direção do Governo Atualmente, a A.I.M.A

encontrasse inserida na administração indireta do Estado, na qualidade de instituto

público.

Desempenha funções de natureza estadual com o objetivo de atender a fins do Estado,

mas sem ser uma entidade diretamente integrada na sua estrutura central. Tal só é possível

porque o Estado transfere atividades por decisão sua, para outras entidades distintas dele,

através da devolução de poderes.

O Estado devolve uma parte dos seus poderes para entidades que não se encontram

integradas nele. Esses poderes que o Estado entrega a outras entidades ficam a cargo

destas, embora continuem a ser, de raiz, poderes do próprio Estado “que este pode, em

qualquer momento, retirar-lhes e chamar de novo a si, embora só através de certas formas

jurídicas (lei ou decreto).

No entanto, a devolução de poderes apresenta desafios. De acordo com o professor

Freitas do Amaral, o regime da devolução de poderes possui um certo defeito em

situações de crise, visto que os centros de decisão autónomos da agência são proliferados,

de patrimónios separados e de fenómenos financeiros que eventualmente escapam ao

controlo global do Estado.

Assim, por ser desconcentrado "o perigo de desagregação, pulverização do poder e,

portanto, do descontrolo de um conjunto demasiado disperso” 4 é muito grande.

A AIMA como entidade da administração indireta é supervisionada pelo Governo, que

exerce os poderes de superintendência e tutela, como prevê o artigo 199º, alínea d), da

Constituição. Esse controlo dá-se através de diretrizes, fiscalização (da legalidade e de

mérito) e definição de metas, sem interferência direta na gestão diária. O poder de

superintendência é definido pelo professor Freitas do Amaral como “o poder conferido

ao Estado ou a outra pessoa coletiva de fins múltiplos, de definir os objetivos e guiar a

atuação das pessoas coletivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua

dependência”. 5

Assim, a superintendência é o poder conferido ao Governo para definir objetivos e

orientar a atuação de pessoas coletivas públicas de fins singulares sob a sua dependência.

A superintendência é mais forte que a tutela administrativa, pois orienta, mas é menos

abrangente que o poder de direção, que permite emitir ordens concretas. Já a tutela

administrativa “tem apenas por fim controlar a atuação das entidades a ela sujeitas”. 6

A tutela pode ser de dois tipos:

    • (i) a tutela de legalidade, que verifica se as decisões estão conformes à lei

    • (ii) a tutela de mérito, que avalia a conveniência, oportunidade ou eficácia das

    decisões administrativas.

Pelo exposto, percebemos que, na administração indireta, o poder de superintendência

e tutela apenas permitem ao Governo fiscalizar, corrigir desvios e influenciar políticas

gerais, mas não permite um controlo direto e contínuo sobre a atuação da entidade.

Diferentemente do poder de superintendência e tutela, o poder de direção permite ao

Governo atuar de forma sobre a A.I.M.A. Caso a A.I.M.A passe a integrar a administração

direta, ficará sujeita ao poder de direção do Governo. Este poder permite uma atuação

mais incisiva e confere ao Governo a possibilidade de emitir ordens diretas, vinculativas

e detalhadas sobre a execução das políticas públicas no campo da migração, asilo e

igualdade.

Os comandos emanados pelo Governo podem ser específicos para uma situação

concreta e individualizada (ordens) ou podem gozar de aplicação generalizada e abstrata

para situações futuras (instruções). Correspondem, respetivamente, a um poder de direção

concreto e a um poder de direção geral. A hierarquia administrativa implícita no poder de

direção permite uma maior eficiência ao centralizar decisões e reduzir os riscos de

fragmentação.

A inclusão da A.I.M.A na administração direta permitiria colocar a entidade sob a alçada

direta do Governo, submissa ao poder de direção, que é um elemento central para a

eficiência e a coordenação das entidades públicas.

Em suma, a integração da A.I.M.A na administração direta permite que o Governo

oriente a entidade de forma mais centralizada e coordenada, ao contrário do que sucede

atualmente. Estando a A.I.M.A na administração indireta, a entidade goza de maior

autonomia, o que limita a capacidade de o Governo intervir diretamente quando a situação

exige um tratamento rápido, como é o caso.

Cooperação entre serviços

A administração direta do Estado é composta por serviços centrais e periféricos que

operam sob a direção do governo, segundo a LAD (Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro), é “o

exercício de poderes de soberania, autoridade e representação política do Estado ou o

estudo e conceção, coordenação, apoio e controlo ou fiscalização de outros serviços

administrativos” 7 A centralização destes serviços neste contexto reforça a unidade e a

eficiência da ação administrativa, como princípio referido no artigo 3.º/1 e 2 da mesma

lei. Esta lei ainda prevê a criação de ‘serviços de coordenação’, de forma a articular as

atuações de diferentes áreas e garantir a coerência das políticas publicas, como dispõe o

artigo 17.º da LAD. Neste sentido, e tendo em consideração que o fenómeno migratório

é multidimensional e exige a coordenação de áreas públicas diversas, como segurança

interna, trabalho, educação e saúde, a unidade da ação administrativa é essencial na gestão

eficaz do setor, uma vez que a centralização no âmbito da administração direta não

só facilita a articulação interministerial e a coordenação de políticas públicas, como

também facilitaria a tomada de decisões e a definição de prioridades comuns.

Para além disso, tendo em conta o possível modelo de funcionamento em rede, como

exposto no artigo 9.º da LAD, este tipo de administração simplifica a implementação de

programas específicos para imigrantes, como a coordenação entre os Ministérios da

Saúde, Educação e do Trabalho, por exemplo, na adaptação do sistema educacional às

necessidades de crianças e jovens recém-chegados, de forma a promover também a sua

integração na sociedade.

No entanto, importa salientar que a centralização na Administração Direta não deve

invalidar a desconcentração de poderes para os níveis regionais e locais, como salienta o

artigo 3.º/2 LAD, algo que no modelo atual não se verifica, uma vez que as pessoas de

todo o país têm que se dirigir aos poucos postos disponíveis, o que, claramente, faz

aumentar (ainda mais) as filas de espera, na qual se encontram cerca de 400 mil processos

pendentes e famílias com as suas vidas e futuro em pausa. Neste contexto, a

desconcentração possibilita que autarquias locais, associações públicas e várias outras

entidades administrativas, em colaboração com o Governo, desenvolvam programas de

acolhimento e integração adaptados à realidade local, de forma a dispersar as pessoas dos

grandes centros, e realocá-las em zonas com menos densidade populacional, mas com

oportunidades de trabalho fomentadas também pela administração pública.

Conclusão

Em síntese, esta análise demonstra que a transição da Agência para a Integração,

Migrações e Asilo para a administração direta do Estado apresenta fundamentos jurídicos,

administrativos e estratégicos muito sólidos.

Efetivamente, uma medida dessa natureza permite que a A.I.M.A, tenha uma gestão

totalmente alinhada com as diretrizes e prioridades estratégicas do Estado no que se refere

a políticas migratórias, uma vez que esta seria alvo de controlo operacional direto e

contínuo sobre a atuação do seu instituto, com base no poder de direção governamental.

Este fortaleceria a centralização de competências e asseguraria que as decisões da

A.I.M.A estão perfeitamente alinhadas com os interesses estatais, promovendo

simultaneamente a sua capacidade de resposta eficaz em momentos críticos, como crises

humanitárias ou aumentos súbitos de fluxos migratórios, visto que no regime da

devolução de poderes há um perigo maior de desagregação e pulverização do poder, que

poderá levar a que os centros de decisão autónomos da agência, sendo proliferados,

escapem ao controlo do Estado em situações de crise.

Adicionalmente, essa centralização no âmbito da administração direta permite a

simplificação dos fluxos de decisão, que passam a ser subordinados diretamente à

hierarquia governamental, o que permite uma execução mais célere das políticas públicas,

devido à circundação de procedimentos internos e complexidades burocráticas nos

processos de decisão administrativos, que poderiam eventualmente conduzir a um

desalinhamento com as prioridades governamentais.

Além disso, a passagem do instituto para a administração direta oferece ao Estado uma

maior garantia de transparência e responsabilidade, uma vez que este passaria a

supervisionar e a fiscalizar as operações de forma mais detalhada, limitando a

independência da atuação da A.I.M.A.

Por outro lado, além de um reforço da unidade e da eficiência da atuação administrativa,

a criação de serviços de coordenação facilita a articulação interministerial, que se justifica

largamente nesta área, visto que o fenómeno migratório é multidimensional e exige a

coordenação de áreas públicas diversas, como a segurança interna, o trabalho, a educação

e a saúde. O possível modelo de funcionamento em rede simplificaria a implementação

de programas especificamente direcionados aos imigrantes, que fossem dirigidos à sua

integração, por meio da conjugação entre Ministérios.

Por todas as razões acima expostas, considera-se juridicamente viável e imensamente

recomendável a implementação, pelo Governo, na A.I.M.A. de um modelo inteiramente

estadual e integrante dos serviços do Ministério da Administração Interna,

transformando-a num serviço personalizado, de forma que esta melhore o seu

desempenho e responda de forma eficiente e capacitada aos desafios migratórios atuais

justificativos da sua existência.

Abreviaturas:

LAD - Lei da Administração Direta;

AIMA – Agência para a Integrações, Migrações e Asilo;

CRP - Constituição da República Portuguesa

Parecer realizado por:

- Beatriz da Silva Leitão Luís n.º 69662;

- Carolina Rodrigues Sousa n.º 68090;

- Leonor Machado Carpinteiro n.º 70068;

- Marta Lobo da Costa do Couto Ferreira n.º 69516;

- Matilde Sofia Perdigão Rodrigues n.º 69894.

Referências:

1 - Ministra Adjunta e dos Assuntos Parlamentares, nos termos do disposto no artigo 1.º

da Orgânica da AIMA, I. P., aprovada em Anexo ao Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de

junho e da alínea b) do n.º 4 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 32/2022 de 9 de maio, na

sua redação atual, que aprova o regime de organização e funcionamento do XXIII

Governo Constitucional.

2 - Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de junho

3 - Art .1º do Decreto-Lei n.º 126-B/2011

4 - Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I – 4ª edição, 2016

- pp 742

5 - Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I – 4ª edição, 2016

- pp 744

6 - Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I – 4ª edição, 2016

- pp 744.

7 - Artigo 2º/1 da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro