Grupo 4 - Simulação

 Simulação: Como acabar de vez com as filas à porta da A.I.M.A.; Defesa da criação de uma associação pública.

Sumário: 1. O que é a A.I.M.A. atualmente?; 2. O que são as associações públicas?; 3. Diferenças entre os institutos públicos e as associações públicas; 4. Integração dos migrantes anteriormente legalizados; 5. Conclusões.

Trabalho realizado por:

Beatriz Soares, nº69712 (PB10)

Henrique Pereira, nº69791 (PB10)

Laura Fonseca nº66290 (PB17)

Lívia Jorge, nº69675 (PB10)

Matilde Duarte nº70057 (PB10)

Susana Santos nº70097 (PB10)

1. O que é a AIMA atualmente?

A Agência para a Integração, Migrações e Asilo (AIMA) é um instituto público português criado pelo Decreto-Lei nº 41/2023 que tem por missão a implementação de políticas públicas nacionais e europeias nas áreas da migração, do asilo e da integração de cidadãos estrangeiros e instigando a promoção dos seus direitos de modo a garantir a sua integração e coesão social em Portugal.

É uma entidade pública de regime especial que integra a administração indireta do Estado, com autonomia administrativa, financeira e patrimonial e a sua atuação abrange todo o território nacional através de serviços descentralizados, de modo a garantir uma maior proximidade aos cidadãos e aos seus beneficiários. A criação deste I.P. resultou da fusão do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) nas suas funções administrativas com o Alto Comissariado para as Migrações (ACM) em quase todas as suas atribuições, exceto nas relativas aos programas sociais específicos e áreas de combate à discriminação.

A AIMA visa promover “migrações seguras, ordenadas e regulares” de acordo com o Pacto Global das Migrações e o Novo Pacto Europeu sobre Migração e Asilo, criando mecanismos de integração digna e inclusiva dos cidadãos estrangeiros, respeitando a sua diversidade cultural e religiosa. O combate ao racismo, à discriminação e à exclusão social é uma vertente fulcral na sua missão.

De modo a garantir o alcance dos seus objetivos, é essencial o funcionamento da AIMA permitir uma melhor gestão dos seus recursos. A gestão administrativa de fluxos migratórios e processos de documentação, incluindo os vistos e autorizações de residência, assim como o desenvolvimento de programas de acolhimento e integração para migrantes e refugiados através da oferta de apoio social, educacional e profissional. Adicionalmente, promove o diálogo intercultural e inter-religioso, além de iniciativas de inclusão social e econômica.

Quanto às suas atribuições, estas passam pelas seguintes:

1. Políticas migratórias: Implementação de medidas para facilitar a integração de imigrantes e refugiados, garantindo acesso a serviços essenciais como saúde, educação e habitação.
2. Apoio administrativo: Coordenação de sistemas de emissão de documentos como passaportes e autorizações de residência.
3. Inclusão social: Criação de programas para promover igualdade de oportunidades, aprendizado da língua portuguesa e inserção no mercado de trabalho.
4. Colaboração internacional: Representação de Portugal em fóruns europeus e globais, como iniciativas de recolocação e reinstalação de refugiados.

      2. O que são as associações públicas?

Algumas associações existem como base na lei que cria ou reconhece com o objetivo de assegurar a prossecução de certos interesses coletivos, chegando mesmo a atribuir-lhes para o efeito um conjunto de poderes públicos - que exercem relativamente aos seus membros e, nalguns casos, mesmo em relação a terceiros - ao mesmo tempo que as sujeita a especiais restrições de caráter público.

Estas outras entidades, têm ao mesmo tempo natureza associativa e de pessoas coletivas públicas, pelo que não podem deixar de ser qualificadas como associações públicas. Assim, definimos associações públicas como: pessoas coletivas públicas, de tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim.

É importante salientar que, não se pode deduzir que as pessoas coletivas em causa constituam uma categoria unitária ou homogénea, muito pelo contrário, as associações públicas caracterizam-se pela sua grande homogeneidade, sobretudo quanto ao tipo de associados, quanto às suas origens históricas e quanto aos fins prosseguidos, refletindo-se essa diversidade nos regimes jurídicos que lhes são aplicáveis.

As associações públicas ligam-se, portanto, à reforma administrativa na necessidade de flexibilizar e diversificar as formas de organização e os meios de atuação da Administração Pública, tornando-a menos burocratizada e mais participativa. Com isto, pretende-se corresponder a cada interesse coletivo, uma organização especificamente destinada a prossegui-lo.

Ciente destas tendências, mas também do princípio da singularidade dos fins, que deve caracterizar cada uma das associações públicas, a Constituição, no nº4 do artigo 267º, vem dispor que o legislador parlamentar (art.165º/1 s) só pode constituir associações públicas para a satisfação das necessidades específicas, que nomeadamente não se podem sobrepor ou confundir com as funções próprias das associações sindicais.

Toda a associação pública tem sempre como base, por natureza, um substrato pessoal e associativo, isto é, um agrupamento de sujeitos e de direito organizado em torno de um fim e que tanto pode ser constituído por indivíduos como por pessoas coletivas.

São três as espécies de associações públicas: Associações de entidades públicas, associações de entidades privadas, associações de caráter misto

Nas associações de caráter misto, agrupam-se uma ou mais pessoas coletivas públicas e indivíduos ou pessoas coletivas privadas. Nestes casos, há associados públicos e particulares, uns e outros com direito a participar na assembleia geral ou num órgão deliberativo equivalente em proporções variáveis. E nos órgãos executivos estão também presentes, em conjunto, tanto os representantes do Estado ou de outra ou outras pessoas coletivas públicas, como os representantes dos associados particulares. ver parte da sustentabilidade financeira

Relativamente à sua natureza jurídica, existem duas questões que dividem a doutrina pela heterogeneidade da categoria em estudo. A primeira questão consiste fundamentalmente em saber se estas entidades pertencem à categoria da administração indireta ou antes à administração autónoma, a segunda deriva do facto de elas serem ao mesmo tempo associações e entidades públicas e entidades públicas.

A resposta a estas questões terá impacto no regime jurídico aplicável a cada uma das associações públicas.

Segundo a conceção da tese da administração indireta, as associações públicas criadas pelo poder pertencem à administração indireta do Estado, tal como os institutos públicos estaduais; o mesmo valeria para as associações públicas criadas pelas regiões autónomas ou pelos municípios, pertencentes, respetivamente, à administração municipal indireta, tal como os institutos regionais e municipais. Assim, entre os institutos públicos e as associações públicas há uma diferença estrutural, mas não uma diferença funcional.

Por outro lado, a tese da administração autónoma, foi a primeira propaganda, por Jorge Miranda, depois perfilhada por Gomes Canotilho e Vital Moreira, assim como Vasco Pereira da Silva. De acordo com esta conceção, enquanto os institutos públicos pertencem à Administração Indireta, as associações públicas pertencem à administração autónoma - é o que acontece com a maior parte delas, com as associações públicas propriamente ditas, que não seja mera fachada para encobrir a atuação unilateral do Estado. Isto significa que tais associações são realidades sociologicamente distintas do Estado-comunidade e elevadas a entidades administrativas, constituem uma manifestação de auto-administração social, prosseguindo interesses sociais específicos compenetrados com interesses públicos. Assim, as associações serão estrutural e funcionalmente distintas dos institutos públicos.

      3. Diferenças entre os institutos públicos e as associações públicas

Os Institutos Públicos, regulados pela Lei Quadro dos Institutos Públicos (Lei nº. 3º/2004, de 15 de janeiro), surgem no contexto da Administração Indireta e são definidos pelo Professor Diogo Freitas do Amaral como “pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de caráter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública.”

Desta definição é possível extrair o substrato institucional dos Institutos que prosseguem as suas atribuições (em vez de ter uma multiplicidade de fins genéricos) determinadas por lei. Estes têm como missão a atividade pública de caráter administrativo (ao contrário das empresas públicas com atividade empresarial). Para além disso as funções prosseguidas, pertencem a outra entidade, isto por se enquadrar na Administração Indireta e, por isso prosseguir fins do Estado.

Neste âmbito, após apresentados sucintamente os Institutos e as Associações, a AIMA enquanto associação pública iria ter uma mudança de paradigma no âmbito da sua natureza jurídica, passando a integrar a Administração Autónoma de tipo associativo.

Assim, deixaria de ser regulada pelo poder de superintendência por parte do Governo (estando apenas sujeito ao poder de tutela). O poder de superintendência, comporta uma forma mais abrangente de controlo por parte do Estado, permitindo a intervenção não apenas na averiguação da legalidade dos atos, mas também no mérito administrativo. Isto pela emissão de orientações ou diretrizes sobre a condução das atividades do Instituto.

No caso da AIMA enquanto instituto, o Governo teria o poder de determinar as linhas de atuação, impondo regras no âmbito da gestão financeira, por exemplo.

Sendo uma associação, a AIMA estaria apenas sujeita ao poder de tutela. Este constitui um controlo menos restrito, não interferindo diretamente na orientação da associação e tendo simplesmente um papel de verificação de cumprimento da legalidade dos atos e decisões administrativas da associação. Para a AIMA, isto significaria uma maior liberdade e flexibilidade de atuação na prossecução dos seus fins, complementada com uma maior autonomia na tomada de decisões.

O seu substrato associativo, forneceria também à AIMA uma estrutura menos hierarquizada e mais participativa na sua gestão.

Todas as mudanças iriam apresentar na AIMA uma melhor forma de prossecução de interesses públicos, na medida em que seria mais eficaz, por ser dotada de uma autonomia na direção e gestão das atividades de caráter administrativo. As associações, sendo mais flexíveis, como referido, permitiria uma maior desburocratização da Administração (artigo 267º/1 CRP).

 A AIMA passaria a estar mais orientada para resultados, evitando a morosidade muitas vezes associada à Administração Central. Com a criação de uma associação, seria possível recorrer a uma estrutura que permitisse garantir a objetividade na tomada de decisões. O processo de integração dos migrantes legalizados seria também útil no desdobramento e facilidade em localizar os problemas da instituição – como será exposto no trabalho.

As associações têm uma forte vertente humana conseguindo, deste modo, alcançar uma maior familiarização com as populações e uma maior participação em questões locais.

Por último, uma das mudanças da AIMA que constituiria uma grande vantagem seria, a prossecução de fins próprios, e retomando o que já foi dito, nestes termos a AIMA, seria dotada ainda de gestão financeira mais autónoma que seria positivo para assegurar a estabilidade financeira a longo prazo da mesma.

     4. Integração dos migrantes anteriormente legalizados

 A escolha de integrar migrantes anteriormente legalizados na associação pública terá vários benefícios na prossecução dos seus objetivos, a saber:

• Garantia do Princípio da Participação Democrática

 A constituição de uma AP por migrantes previamente legalizados para gerir a AIMA vem reforçar a participação democrática direta, que é consagrada no art.109º/CRP. Seria assegurada os migrantes terem uma voz ativa na definição de políticas, tomada de decisões e na fiscalização da atividade da AP, o que fortaleceria a ligação entre os beneficiários do serviço e a sua gestão, promovendo a transparência, responsabilidade e legitimidade das ações da AIMA;

• Maior “proximidade” do serviço às pessoas

 Os associados, sendo eles próprios migrantes, possuem um conhecimento prático mais aprofundado das questões suscitadas pelos beneficiários, possibilitando uma análise mais detalhada e eficiente de cada questão abordada.

 Nesta medida, parece melhor satisfazer o fim de prossecução de interesses públicos, uma vez que aqueles que estão por detrás do serviço serão mais especializados na matéria, encontrando solução para cada um dos problemas de forma mais rápida e célebre possível.

• Desburocratização

Com a descentralização deste instituto (e a sua “humanização”, com a integração de titulares que tenham uma maior proximidade com as realidades abordadas), evita-se a morosidade verificada com um serviço pouco especializado

• Inclusão e Confiança

A promoção da representatividade de diferentes grupos de migrantes na Associação é essencial, já que, estando a ser abordadas diferentes realidades culturais, diferente da portuguesa, só por outras pessoas que “sentiram na pele” esta mesma realidade é que vão saber responder da forma mais rápida e adequada às questões propostas por cada beneficiário do serviço. Isto permite alcançar um serviço, não só mais rápido, como mais apurado, o que proporciona uma maior satisfação e contentamento com o serviço (diminuindo as queixas de um serviço burocrático e ineficiente).

• Sujeição a pressões e interesses políticos reduzida

Com a descentralização do serviço, este terá uma menor influência política (diretamente do Governo), já que, com a integração da AIMA na Administração Autónoma, esta estará subordinada apenas ao poder de tutela administrativa (que se traduz, como já foi indicado, numa fiscalização mas sem interferência direta do Governo).

Com o visível crescimento de uma “onda” de ódio pelo movimento migratório, parece que descentralização deste serviço será a melhor forma de proteger os interesses e direitos dos migrantes, pois garante uma maior imparcialidade e foco no interesse público (ao invés de certas “agendas políticas”).

• Maior confiança na Entidade Pública

 Com a criação de uma AP que consiga, da forma mais rápida e adequada, responder a cada uma das questões que são diariamente suscitadas ao serviço, a população beneficiária deste serviço vai ver o seu fim satisfeito apuradamente, pelo que o Princípio da prossecução do interesse será, assim, da melhor forma salvaguardado.

• Benefícios da Auto-organização

Um modelo de auto-organização permite à associação pública criar e implementar regulamentos internos, ajustando as operações às necessidades emergentes de forma ágil. Vem, ademais, promover uma gestão mais participativa, eficiente, humanizada e transparente do serviço.

A proximidade com a comunidade prestada, o conhecimento prático dos seus membros e a autonomia na gestão seriam os pilares para a construção de um sistema de migração mais justo e eficaz em Portugal.

 O modelo de auto-organização da AIMA, com a gestão a cargo de uma associação pública de migrantes previamente legalizados, será a resposta à redução das filas de espera à porta da AIMA, uma vez que vem simplificar os procedimentos (com associados mais especializados na matéria). Assim, garantida a redução das filas à porta da AIMA, haverá lugar a um atendimento mais próximo, adequado, justo e adequado a cada necessidade apresentada por cada migrante.