Grupo 5 Simulação 2024/2025
Faculdade De direito da Universidade de Lisboa
Simulação 2024/2025
Turma B, Subturma 10
Grupo 5
Carolina Vaz, nº 69681
Fidélia Té, nº 61456
Matilde Cruz, nº 70078
Pedro Fernandes, nº 69642
Sofia Leito, nº 69882
Índice:
1) AIMA e o seu estatuto Jurídico.
2) O que se entende por uma concessão?
3) O que se entende por PPP’s?
4) Argumentos a Favor das Concessões e das PPP's
5) Exemplos de sucesso em Portugal
5.1. PPP’s
5.2. Concessões
1) AIMA e o seu Estatuto Jurídico:
É no Decreto-lei nº41/2023[1], de 2 de junho que se encontra especificada a criação da Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I. P.
A AIMA caracteriza-se por deter um perfil transversal a diferentes públicos-alvo, representando um novo patamar de integração e inclusão, que coloca os direitos, liberdades e garantias no centro da sua atuação, assegurando a continuidade das políticas humanistas que têm merecido reconhecimento internacional.
Esta agência constitui-se, atualmente, como sendo um serviço da administração indireta do Estado, com jurisdição e serviços desconcentrados sobre todo o território nacional, defendendo por isso, uma aproximação crescente dos indivíduos e uma facilidade na prossecução dos seus objetivos, sendo estes, a integração, acolhimento e inclusão[2].
Nos termos da portaria 324 – A/2023[3] a AIMA, I. P., tem por missão a concretização das políticas públicas, nacionais e europeias, em matéria de migração, asilo e igualdade. Trata-se de um instituto público integrado na administração indireta do Estado, com jurisdição sobre todo o território nacional, dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e de património próprio, sendo equiparado a entidade pública empresarial para efeitos de conceção e desenvolvimento de soluções, aplicações, plataformas, projetos e execução de atividades conducentes ou necessárias à prestação de serviços e às respetivas atividades de suporte.
Segundo o Art. 8º Lei Quadro dos Institutos Públicos[4]
1 – Os institutos públicos só podem ser criados para o desenvolvimento de atribuições que recomendem, face à especificidade técnica da atividade desenvolvida, designadamente no domínio da produção de bens e da prestação de serviços, a necessidade de uma gestão não submetida à direção do Governo.
2 – Os institutos públicos não podem ser criados para:
a) Desenvolver atividades que nos termos da Constituição devam ser desempenhadas por organismos da administração direta do Estado;
b) Personificar serviços de estudo e conceção ou serviços de coordenação, apoio e controlo de outros serviços administrativos.
3 – Cada instituto público só pode prosseguir os fins específicos que justificaram a sua criação.
Em suma, A AIMA é um instituto público que pertence à administração indireta do Estado, tem autonomia administrativa e financeira, logo, pelo exposto na alínea d) do artigo 199º da Constituição, está sujeita aos poderes de superintendência e tutela da administração direta, nomeadamente, do membro do Governo responsável pelas áreas da igualdade e das migrações. No que diz respeito à superintendência, esta consiste na relação entre duas pessoas coletivas que "confere aos órgãos de uma delas os poderes de definir os objetivos e orientar a atuação dos órgãos da outra". Por outro lado, a tutela administrativa entende-se como o "conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito na sua atuação". No entendimento do professor Diogo Freitas do Amaral, a administração estadual indireta é "uma atividade administrativa do Estado realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira". Assim, a concretização das políticas públicas nacionais em matéria de migração e asilo relativamente à integração, entrada e permanência de cidadãos estrangeiros em território nacional passou a estar no âmbito de uma só entidade administrativa, no instituto público da AIMA.
O nosso trabalho visa sobretudo demonstrar, que esta Agência poderia adotar outro estatuto jurídico, ao invés de uma administração indireta, para fomentar a sua agilidade e rapidez relativamente ao problema das filas constantes.
Exemplos desta alteração, são, por exemplo, a adoção de um modelo de funcionamento do serviço público sob forma privada, quer através da concessão do serviço público de legalização de migrantes a empresas privadas, quer através de criação de parcerias público-privadas
2) O que se entende por concessão
No domínio dos contratos administrativos, «concessionários» são todos aqueles que, no âmbito de um contrato de concessão (v.g., de obras públicas ou de serviços públicos), ocupem a posição de contraente e, nesses termos, assumam paradigmaticamente as obrigações de executar e gerir certa tarefa pública, com assunção do respetivo risco, recebendo em contrapartida o direito a serem remunerados por esse facto. Desenvolvendo, em termos materiais, atividades que são estruturalmente públicas, os concessionários encontram-se por isso submetidos, no decurso da sua atividade, ao essencial das normas que disciplinam a atividade dos entes públicos ― por exemplo, os danos que causem por causa do exercício da sua atividade são regulados nos termos e ao abrigo do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e das Demais Entidades Públicas (aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro). Nalguns casos, os contratos por si celebrados ficam também subordinados às regras da contratação pública (cfr., v.g, o artigo 276.º do Código dos Contratos Públicos).[5]
Conclui-se portanto que os concessionários, ao desempenharem funções de interesse público sob contratos administrativos, ocupam uma posição híbrida, combinando elementos de gestão privada com a submissão a normativas típicas do setor público. Essa configuração assegura que, mesmo sendo agentes privados, os concessionários respeitem princípios e responsabilidades inerentes à atuação pública, garantindo a conformidade legal e a proteção de interesses coletivos.
3) O que se entende por PPP’s
As Parcerias Público-Privadas (PPP) são modelos de colaboração de longo prazo entre entidades públicas e privadas destinadas à provisão de serviços ou infraestruturas públicas. Estas parcerias permitem alinhar os objetivos do setor público, como a prestação de serviços essenciais, com os objetivos de lucro do setor privado, promovendo a execução eficiente de projetos de grande envergadura. Nesse contexto, os parceiros privados não apenas financiam, mas também participam na conceção, construção, gestão e manutenção dos projetos, assumindo parte dos riscos associados.[6]
As PPP não seguem um modelo universal, mas têm como base o modelo britânico implementado desde a década de 1970, que influenciou em grande medida, a formulação de abordagens similares em diferentes contextos, incluindo o português. Assim, podem ser definidas sob várias perspetivas:
o Como a delegação de responsabilidade de uma entidade pública para uma entidade privada, envolvendo a execução, manutenção, financiamento e prestação de serviços públicos por um período suficientemente longo para amortizar o investimento privado.
o Como uma colaboração entre o Estado e empresas privadas para realizar projetos com maior eficiência, em que a parceria pode incluir a privatização parcial de funções públicas.
o Como uma associação empresarial ou relação contratual estável e de longo prazo entre entidades públicas e privadas, destinada a satisfazer necessidades públicas que devem ser controladas pela administração pública.
No último caso, destaca-se a complexidade das PPP, que envolvem:
Riscos e funções de gestão partilhados entre as partes.
Pagamentos vinculados ao desempenho, que podem incluir dotações orçamentais públicas, cobrança de tarifas aos utentes ou exploração de ativos do domínio público para reduzir encargos para a administração pública e os cidadãos.
Objetivos claros de Value for Money (VfM), com ganhos de eficiência para o setor público em comparação com métodos tradicionais de provisão.
As PPP são, portanto, uma ferramenta inovadora para realizar projetos públicos com maior eficiência e menor impacto inicial no orçamento público, permitindo aproveitar sinergias com o setor privado. Contudo, o sucesso deste modelo depende de uma estrutura contratual robusta, da transferência adequada de riscos para o parceiro privado e do cumprimento rigoroso dos objetivos estabelecidos. [7]
4) Diferenças entre as conceções e as PPP’s
Critério | PPP | Concessões |
Origem da renumeração | Estado e utilizadores do serviço (misto) | Utilizadores (de forma direta) |
Partilha do risco | Partilhado entre o Público e o Privado | Maior risco sobre o privado |
Objetivo | Gestão de serviços e de infraestruturas com metas definidas | Exploração económica de bens ou serviços Públicos |
Importa referir que, apesar desta diferenciação as suas vantagens são as mesmas, devido às suas parecenças na prática.
4) Argumentos a Favor das PPP’s ou Concessão
As parcerias Público-Privadas (PPP), consolidaram-se como uma alternativa inovadora e eficiente para atender às demandas públicas sem sobrecarregar os recursos financeiros estatais. Sendo estas transferidas para o ordenamento português com o DL86/2003.
· Otimização de Recursos Financeiros
Quando se faz recurso às PPP estamos perante uma gestão eficiente dos recursos financeiros. Desta forma minimiza o impacto nos orçamentos públicos possibilitando a implementação de projetos de infraestrutura de grande escala. Seria muito mais desafiador utilizar os recursos do setor público.
No modelo de contratação pública convencional, as entidades privadas envolvidas em projetos de infraestrutura de grande porte recebem remuneração durante a fase de construção, que tipicamente se estende por um período determinado. Consequentemente, as entidades públicas necessitam assegurar uma alocação orçamentária substancial para custear a totalidade da construção em um intervalo temporal relativamente conciso. Na eventualidade de restrições orçamentárias, existe a possibilidade dos projetos serem fragmentados em várias fases, demorando assim muito mais tempo, pois dependem da disponibilidade orçamentária do Estado.
No modelo de PPP, em contraste com o anteriormente apresentado, estabelece que o parceiro privado seja responsável pelo financiamento integral da construção. Sendo este posteriormente ressarcido pelo ente público. Esta abordagem permite o início imediato da construção completa da infraestrutura pelo parceiro privado, otimizando o cronograma de conclusão e antecipando a realização dos benefícios previstos.
Para demonstrar essa eficácia, apresentamos um exemplo de uma PPP na Grécia, onde as autoridades gregas adotaram o modelo de PPP visando o acesso ao financiamento privado, considerado fundamental para a viabilização dos projetos. Como resultado, a execução e modernização de 744 km de rodovias foi contratada mediante apenas três processos liciatórios, contrastando significativamente com a experiência anterior de construção rodoviária pelo método tradicional na Grécia. As autoridades gregas consideraram absolutamente crucial para a modernização das suas rodovias este tipo de modelo.
· Eficiência Operacional e Inovação e Tecnologia
Empresas privadas tendem a operar de forma mais eficiente, pois um dos seus principais objetivos é o lucro e a competitividade, o que pode resultar numa maior qualidade na prestação de serviços.
Para além disso, o setor privado tem maior capacidade de investir em novas tecnologias e inovações, que podem ser aplicadas em projetos públicos, modernizando serviços e aumentando a produtividade, a eficiência e a qualidade do produto final.
Mais uma vez, tendo em conta os recursos orçamentais mais limitados do Estado, este não teria acesso a tecnologias de tipo mais avançado.
· Maior flexibilidade do regime jurídico privado:
Comparativamente ao que sucede no Direito Público, em que só se pode fazer aquilo que a lei expressamente permite, o setor privado demonstra-se mais flexível, determinando que se pode fazer tudo aquilo que a lei não proíbe expressamente. Significa isto que, no caso das concessões, há uma maior possibilidade de eficiência na prestação do serviço e, potencialmente até, uma maior inovação.
· Geração de empregos e desenvolvimento local:
A concessão pode implicar uma estimulação da economia local, o que, em torno, pode gerar novas vagas de emprego e capacitação profissional para atender às necessidades do serviço, algo que, nos dias correntes, parece ainda mais relevante, devido ao crescente desaparecimento de certos empregos em detrimento de novas tecnologias que vêm substituir a mão-de-obra humana.
· Redução de Custos para o Estado:
Verifica-se uma redução de custos para o Estado, uma vez que as atividades prosseguidas são custeadas pelo privado. Tal transferência da gestão para o setor privado significa que o Estado poderá economizar os seus recursos, podendo até destiná-los a outras áreas prioritárias (como por exemplo a saúde e a educação).
· Transferência de riscos e menos burocracia na execução de projetos
Neste tipo de parcerias, parte dos riscos (financeiros, operacionais e de desempenho) é transferida para o setor privado, reduzindo o impacto para o governo e, consequentemente, para os contribuintes. Tendo em conta que a dívida fica fora do balanço orçamental, não contando para o défice e para a dívida pública, permitindo assim aumentar a margem orçamental nos anos de investimento (“fiscal space”).
As PPP´s reduzem também a burocracia típica de obras públicas, quando estas são dirigidas pelo Estado. Traduzindo-se assim, mais uma vez, numa execução mais rápida dos projetos.
Em sede de conclusão, as PPP são um poderoso instrumento de realização de obras e serviços públicos, com vantagens financeiras (permite controlar a despesa pública e realizar investimento). São igualmente usadas como uma forma inovadora de financiamento, envolvimento da gestão privada e partilha do risco.
Outra vantagem das PPP, é o facto de ser um importante instrumento estratégico dos programas governamentais de reforma da Administração Pública e de modernização dos serviços públicos, assegurando economia de meios, ganhos de eficiência, acréscimos de qualidade e garantindo a sua viabilidade futura (em termos de sustentabilidade financeira).
As PPP garantem, igualmente, a mobilização da capacidade de financiamento e de gestão do sector privado.
5) Exemplos de sucesso
5.1) Exemplos de sucesso de concessão em Portugal- A estradas mais especificamente as autoestradas e vias rápidas são detidas por concessões como a Brisa, Ascendi, Estradas de Portugal, LusoPonte etc… e segundo o global competitiveness report quality of roads in europe, Portugal encontra-se no quarto lugar no que toca a qualidade das estradas a nível Europeu à frente de países como Espanha, França e Alemanha.
5.2) Exemplos de Sucesso das PPP- A área da saúde, essencial no serviço público que a administração oferece ao cidadão, é o exemplo de sucesso para os utentes e para os cofres do Estado, assim como são usadas para expandir e modernizar infraestruturas essenciais. O Tribunal de Contas ao referir-se aos Hospitais de Cascais, Braga, Vila Franca de Xira e Loures, todos PPP, conclui que estes obtiveram poupanças efetivas para o Estado. Estas poupanças foram estimadas pela Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos, do Ministério das Finanças, em cerca de 203,3 milhões de euros. Positiva foi também a avaliação do desempenho das PPP na componente da gestão hospitalar, quer na ótica do Estado, entidade contratante, quer na ótica das avaliações externas independentes por ele promovidas. A evidência recolhida neste relatório síntese revela que as PPP hospitalares foram genericamente mais eficientes do que a média dos hospitais de gestão pública comparáveis e que estas estiveram alinhadas com o desempenho médio do seu grupo de referência quanto aos indicadores de qualidade, eficácia e acesso.
Por outro lado, o Tribunal verificou também que os utentes estão protegidos por padrões de qualidade exigentes no modelo dos Hospitais geridos em PPP.
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