Grupo 7) - Simulação

 Grupo 71

SIMULAÇÃO

– Catarina Bonito, Gabriela Correia, Madalena Nunes e Matilde Portela 2

“Como acabar com as filas do A.I.M.A?”

1 O grupo 7 corresponde ao grupo da doutrina, formado por professores cujo papel é dar um parecer académico

2 Estudantes de 2º ano da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

Sumário: 1. Introdução; 2. Contexto atual e estatuto jurídico da AIMA; 2.1

Desvantagens da situação atual; 3. Apresentação da proposta escolhida pelo grupo;

4. Enquadramento teórico da proposta escolhida; 5. Benefícios de uma

Administração indireta; 6. Inconvenientes das demais alternativas. 7. Parecer final.

1. Introdução

Atualmente, a Administração Pública portuguesa, em particular a Agência para a

Integração, Migrações e Asilo enfrenta desafios significativos no que se refere à eficiência

e qualidade do atendimento.

O Governo, ciente da insustentável situação e do impacto negativo que a falta de

organização tem na confiança dos utentes na Administração Pública, decidiu uma

abordagem proativa para repensar e eventualmente, modificar o estatuto jurídico do

AIMA.

Este processo de restruturação exige uma análise cuidadosa das várias alternativas

admissíveis, considerando os princípios basilares do Direito Administrativo Português,

nomeadamente, o princípio da legalidade, transparência e eficiência.

2. Contexto atual e estatuto jurídico da AIMA

A Agência para Integração, Migrações e Asilo, I.P. (AIMA, I.P.) foi criada pelo

XXIII Governo Constitucional através do Decreto-Lei n.º 41/2023, numa tentativa de

provocar uma mudança de paradigma na forma como a Administração Pública se

relaciona com os cidadãos estrangeiros, pela concretização das políticas públicas

nacionais e europeias em matérias de migração e asilo, nomeadamente as relativas à

entrada e permanência e ao acolhimento e integração de cidadãos estrangeiros em

território nacional, para que estas passem a ter lugar sob a égide de uma só entidade

administrativa, prosseguindo uma abordagem global na gestão das migrações e asilo e

tornando o sistema mais eficiente e mais resistente a futuras pressões migratórias e crises

humanitárias.

Esta mudança de paradigma passou, institucionalmente, pela sucessão desta nova

entidade ao SEF (Serviço de Estrangeiros e Fronteiras) nas suas funções em matéria

administrativa relacionadas com os cidadãos estrangeiros e ao Alto Comissariado para

as Migrações, I. P. (ACM, I. P.).No art.1º da Lei Orgânica da AIMA, o Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de junho,

relativo à sua natureza, consta que:

1-“Agência para a Integração, Migrações e Asilo (AIMA, I.P.), é um instituto

público integrado na administração indireta do Estado, dotado de personalidade jurídica,

autonomia administrativa e financeira e de património próprio;

2-A AIMA, I. P., é equiparada a entidade pública empresarial para efeitos e

conceção e desenvolvimento de soluções, aplicações, plataformas, projetos e execução de

atividades conducentes ou necessárias à prestação de serviços e às respetivas atividades

de suporte.

3-A AIMA, I. P., prossegue atribuições na área da igualdade e das migrações e

está sujeita à superintendência e tutela do membro do Governo responsável pelas áreas

da igualdade e das migrações.

Os I.P. são pessoas coletivas públicas, de tipo institucional (assentes numa

organização de carácter material e não de pessoas), para assegurar o desempenho de certas

funções administrativas (fins únicos) de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado

ou a outra pessoa coletiva pública.

Podem existir três tipos de I.P., nomeadamente serviços personalizados, fundações

públicas e estabelecimentos públicos.

A A.I.M.A, I.P. enquadra-se nos serviços personalizados, nos termos do art.3.º/1 Lei-

quadro dos I.P. do Estado, como departamento de direções gerais, aos quais a lei cede

personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, sendo a “agência” uma

modalidade de instituto público caracterizada pela sua maior flexibilidade operacional e,

muitas vezes, maior especialização em áreas específicas de política pública.

2.1 Desvantagens da situação atual

A AIMA enfrenta sérios desafios operacionais desde sua criação, demonstrados pelo

elevado número de reclamações registadas no Portal da Queixa, incluindo ineficiência no

atendimento, falta de recursos humanos e materiais, sistemas informáticos obsoletos e

excesso de burocracia.

Problemas Materiais:

Falta de pessoal especializado: Das 58 vagas abertas, apenas 19 foram preenchidas,

porque há tanta recusa e resistência em trabalhar na AIMA? àtrabalho excessivo,

baixa remuneração e dificuldades administrativas.

Questões informáticas: Sistemas herdados do SEF e ACM desatualizados, gerando

bloqueios no trabalho e falhas graves (paralisação do Data Centre).

Dificuldades Estruturais:

Burocracia excessiva: IRN (Instituto dos Registos e do Notariado), que ficou com

parte da responsabilidade de gerir as centenas de milhares de processos herdados do

SEF, tem-se mostrado incapaz de lidar com o volume e complexidade dos mesmos,

perpetuando os atrasos e a frustração dos utentes.

Falta de identidade organizacional: junção de diferentes estruturas (SEF e ACM)

sem formação ou orientação resultou em desmotivação e pedidos de demissão.

Défice de comunicação interna: informações transmitidas aos funcionários de forma

informal/ avulsa por correio eletrónico à rede interna ineficaz.

Mantendo este modelo de organização administrativa, a AIMA continuará a falhar na

sua missão, situação pejorativa para os imigrantes, os trabalhadores e para a reputação

internacional de Portugal como um país acolhedor e eficiente.

3. Apresentação da proposta escolhida pelo grupo

As exigências do mundo atual levaram à necessidade e conveniência de adotar novas

fórmulas de organização e funcionamento da Administração Pública, para melhor

prossecução dos fins do Estado. Após uma análise meticulosa de todas as alternativas

apresentadas, e cabendo a este grupo, na sua expertise, fazer uma recomenda ao Governo

da hipótese que consideramos mais viável, propomo-nos a defender a alternativa de uma

administração estadual indireta, mais concretamente por via da criação de uma empresa

pública, como consta da hipótese 3 do enunciado apresentado.

4. Enquadramento teórico da proposta escolhida

Como é sabido, o Estado prossegue uma grande multiplicidade de fins, tendo

inúmeras responsabilidades a seu cargo. É também do nosso conhecimento que, a

tendência é a de que estes encargos se tornem mais numerosos e mais complexos. 

A maior parte destes fins prosseguidos pelo Estado, são feitos de forma direta e mediata. Quando

mencionamos que estes fins são prosseguidos de forma direta, isto significa, que quem

lhe dá seguimento é a pessoa coletiva a que chamamos Estado; e imediata: sob a direção

do Governo (e, portanto, sem autonomia).

Importa, também, relevar que há casos em que os fins do estado não são continuados

desta forma, há, dentro do Estado, serviços que desempenham as suas funções com

autonomia. Neste caso, continuam a ser serviços do Estado, mas não dependem

diretamente das ordens do Governo, estão autonomizados, tendo os seus próprios órgãos

de direção ou de gestão. Em tais circunstâncias estamos perante uma administração

central desconcentrada. Aqui estamos perante serviços que embora incorporados na

pessoa coletiva, Estado, desempenham as suas funções com uma certa autonomia.

No entanto, o grupo que ressalta, neste momento, é um outro grupo de serviços que

para além de um grau de autonomia muito superior, recebem ainda, personalidade

jurídica: passam a ser sujeitos diferentes da pessoa- Estado. São organizações com

personalidade jurídica própria que já não integram o Estado – é o caso da administração

estadual indireta.

A administração estadual indireta prossegue fins do Estado, no entanto, não é

realizada pelo próprio Estado, mas sim por entidades, que ele cria para esse efeito. Isto é,

trata-se de uma atividade que o Estado transfere parte dos seus poderes, por decisão sua,

para outras entidades distintas dele.

A administração estadual indireta surgiu com a necessidade de adaptação face ao

constante alargamento e complexificação dos fins prosseguidos pelo Estado. As funções

administrativas são, atualmente, muito amplas e complexas, o que levou à rápida

conclusão de que nem sempre é benéfico a realização dos fins do Estado de forma direta

e integrada.

Evidentemente algumas funções relacionadas com a soberania ou autoridade do 

Estado exigem que a atividade administrativa seja desempenhada, por exemplo, por

direções-gerais, que articulam diariamente com o ministro responsável, mantendo uma

relação mais próxima. No entanto, estas não são as únicas funções do Estado, este possui outras funções, nomeadamente, de carácter técnico, económico, cultural ou social, atividades essas que não coincidem com a atividade burocrática que mencionamos

anteriormente. Nestes casos, a atividade do estado deve desenvolver-se através de

organismos diferenciados (estabelecimentos autónomos e até empresas) todos com

personalidade jurídica e distintos da pessoa coletiva Estado.

Determinados casos (determinadas funções que o Estado prossegue) exigem uma

organização mais complexa (semelhante à organização do tipo empresarial), por essa

razão, o Estado institui centros autónomos de decisão e de gestão, descentralizando as

suas funções em organismos que, embora permaneçam vinculados a ele e colaborem na

realização de objetivos que lhe são próprios, recebem uma série de prerrogativas que os

configuram como entidades independentes. Estes organismos possuem: personalidade

jurídica, orçamento, património e contas próprias, ou seja, são organismos que não

estão integrados no Estado.

Além das crescentes e cada vez mais elaboradas funções que o Estado prossegue, e

que justificam este novo meio de desenvolvimento, existem também outras razões que

importam serem sublinhadas, como o desejo de “fugir” às regras apertadas da

contabilidade pública (regras restritas de controlo de despesa, disciplina orçamental,

salários fixados rigidamente, etc.) e a necessidade de proteger certas atividades de

interferência política.

Vejamos agora, quais as principais características da administração estadual indireta:

como já tínhamos visto anteriormente, o Estado transfere uma parte dos seus poderes

para entidades que não se encontram integradas nele. Estes poderes apesar de

transferidos (ou seja, apesar de ficarem a cargo das entidades a que foram transferidos),

não deixam se ser poderes próprios do Estado. Consequentemente, o Estado pode a

qualquer momento, retirar-lhes e reavê-los para si.

Como também já tínhamos abordado, trata-se de uma atividade que se destina à

realização de fins do Estado, ou seja, continua a ser uma atividade de natureza estadual.

Apesar, de ser exercida no interesse do Estado, é desempenhada pelas entidades a quem

está confiada, em nome próprio e não em nome do Estado. Embora, seja uma atividade

destinada a realizar fins do Estado, portanto no interesse dele e, apesar de ser o estado a

entrar com os capitais iniciais necessários para pôr de pé essas organizações, e ser o estado

que tem de pagar os prejuízos se a exploração for deficitária, os atos praticados por tais

organismos são atos deles, não são atos do Governo.No direito português, há várias espécies de organismos ou entidades que desenvolvem

uma administração estadual indireta, ou que pertencem à administração estadual indireta:

trata-se fundamentalmente dos institutos públicos e das empresas públicas. A partir

deste ponto iremos focar-nos nas características e regime das empresas públicas para,

mais à frente, fundamentar o nosso parecer.

As empresas públicas apresentam todas as características das empresas,

nomeadamente uma estrutura organizativa que procura assegurar a sua

“sobrevivência”, através das receitas geradas pela venda de bens, ou prestação de

serviços. Entre outras particularidades, destacam-se a existência de um órgão próprio de

fiscalização e a adoção de práticas contabilísticas baseadas nas normas da contabilidade

industrial, ao invés de regras de contabilidade pública.

Estas entidades públicas empresariais, ou empresas públicas, são dotadas de

personalidade jurídica pública, e têm o seu regime previsto nos artigos 23º e seguintes

do Decreto-Lei nº558/99.

O artigo 4.º do diploma diz que a atividade das empresas públicas e o sector

empresarial do Estado devem orientar-se no sentido de contribuir para o equilíbrio

económico e financeiro do conjunto do sector público e para a obtenção de níveis

adequados de satisfação das necessidades da coletividade.

O artigo 25.º refere que as entidades públicas empresariais são dotadas de autonomia

administrativa, financeira e patrimonial, não estando assim sujeitas às normas da

contabilidade pública, como já referido. Também em relação à capacidade jurídica das

entidades públicas empresariais, esta abrange todos os direitos e obrigações necessários

ou convenientes à prossecução do seu objeto.

É igualmente relevante o artigo 7º do DL, que consagra o princípio da gestão privada,

que diz que todas as empresas públicas se regem, em princípio, pelas normas jurídicas

aplicáveis às empresas privadas, e que as regras próprias de direito público, apenas se

aplicam nos termos dos respetivos estatutos, às empresas habilitadas a exercer poderes de

autoridade (artigo 14º DL 558/99), e, em matéria de extinção das unidades, às entidades

públicas empresariais (artigo 34º DL 558/99).

5. Benefícios de uma Administração Indireta Estadual por meio de uma Empresa Pública

Importa, agora, fundamentar a escolha adotada por este grupo. É necessário

reconhecer a complexidade da vida administrativa do Estado, à medida que as

exigências sociais e económicas do Estado se expandem, a Administração Pública

enfrenta uma multiplicidade de desafios. Assim sendo, a centralização e prossecução

direta dos fins torna-se inviável, nomeadamente devido à limitação de recursos e à

necessidade de maior especialização. A AIMA desempenha um papel estratégico no

acolhimento, proteção e integração de migrantes e solicitantes de asilo, assegurando o

respeito pelos direitos humanos. Tais funções exigem alta capacidade técnica, respostas

rápidas e articulação com diversos setores tanto públicos, como privados. Respostas ágeis

e soluções específicas essas que a administração direta, com a sua estrutura centralizada

e hierárquica, muitas vezes não consegue proporcionar. Atribuímos principal destaque

para as limitações claras da administração direta, que devido à burocracia excessiva e

falta de flexibilidade, é incapaz de gerir eficientemente situações específicas e urgentes,

características de cenários de migração e asilo. Ao pertencer à Administração Indireta,

a AIMA terá maior autonomia para definir estratégias e implementar medidas que

atendam às particularidades das questões.

A complexidade da vida administrativa do Estado exige estruturas descentralizadas e

flexíveis para garantir a eficiência e a especialização necessárias. Nesse sentido, é

fundamental que a AIMA se mantenha inserida na administração estadual indireta para

que possa cumprir o seu papel de forma eficaz, respondendo às demandas humanitárias e

jurídicas de forma ágil e alinhada com o interesse público.

Considerando que a AIMA deva permanecer enquadrada na administração estadual

indireta, compreende-se que importa transformar velhos serviços, organizados

segundo moldes excessivamente burocráticos, em empresas públicas modernas,

respondendo então à necessidade de se gerar maior eficiência da Administração. Assim,

a empresa pública já não aparece como instrumento de intervenção do Estado na

economia, mas sim como um instrumento de reforma e modernização administrativa.

Um dos exemplos mais visíveis do real impacto desta solução é o INCM, S.A.,

Instituto Nacional da Casa da Moeda, havendo uma transferência de um instituto público,

I.P. para uma sociedade anónima, S.A., nos termos do decreto-lei nº235/2015, de 14 de

outubro, criando um organismo fulcral dotado de competências constitucionais.

Compreenda-se que as empresas públicas podem revestir forma jurídica privada como

Sociedade Anónimas (S.A.), e forma jurídica pública, à qual a lei atribui a designação de

Empresas Públicas Empresariais, E. P.E, como previsto no art.56º e ss. do RegimeJurídico do Setor Público Empresarial (RJSPE). 

As EPE (entidades públicas empresariais) correspondem, portanto, a entidades administrativas de natureza pública,

pessoas coletivas de direito público, de capital estatutário, somente detido pelo Estado. Já

as EP (empresas públicas em sentido estrito) definem-se por pessoas coletivas de direito

privado, de capital social divisível, público ou privado, detidas pelo Estado ou pelo Estado

e privados.

Como já vimos anteriormente, há casos em que a atividade do Estado se tem de

desenvolver por meio de organismos variados, por exemplo, através de empresas.

Determinadas atividades exigem uma organização mais complexa, de tipo

empresarial. 

Primeiramente, uma organização de tipo empresarial, como uma empresa

pública, oferece maior autonomia administrativa, o que facilita a gestão de recursos e a

tomada de decisões estratégicas: a AIMA poderia adaptar as suas estratégias rapidamente

em resposta à crise migratória e às mudanças nas políticas públicas, incluindo contratar

especialistas, realocar recursos e implementar programas específicos de acolhimento e

integração sem enfrentar os entraves burocráticos da administração direta.

Além disso, uma estrutura empresarial, permitirá à AIMA ter mais controlo sobre a

sua gestão financeira, como criar fundos específicos para projetos, reinvestir receitas em

programas sociais e evitar a dependência exclusiva de dotações orçamentais. Isto é, a

AIMA poderia destinar diretamente recursos para programas prioritários, sem

necessidade de aprovações demoradas.

Assim sendo, e considerando, particularmente, o deprimente espetáculo das longas

filas de pessoas à espera de senha para serem entendidas, a natureza empresarial

possibilitaria maior eficiência na execução de programas e políticas públicas, isto

permitiria que a AIMA implementasse sistemas digitais de gestão de casos para migrantes

e solicitantes de asilo, reduzindo o tempo de espera para a análise de pedidos e melhorar

a qualidade do acolhimento e integração.

Ainda com o insustentável tempo de espera em mente, a estrutura empresarial permite

maior flexibilidade na contratação de profissionais especializados, inclusive equipas

temporárias para atender a emergências; em situações de crise a AIMA poderia contratar

rapidamente profissionais garantindo um atendimento mais eficiente e humanizado.

A adoção de uma estrutura organizacional mais complexa, de tipo empresarial,

proporcionaria maior eficiência, inovação e flexibilidade.

Através da adoção da forma de empresa pública, a Administração Pública poderá

prosseguir o interesse público de forma eficaz e em respeito pelos interesses legalmenteprotegidos dos cidadãos, racionalizando os recursos públicos e agilizando a prestação de serviços.

Com a densificação do conceito de empresa pública pelo Decreto-Lei 133/2013 de 3

de outubro, compreende-se agora que as empresas públicas devem garantir a

sustentabilidade económica e financeira, ser instrumentos de execução das políticas

públicas definidas pelo Estado e observar critérios rigorosos de gestão, transparência e

responsabilização. A adoção deste modelo tornaria a prossecução das tarefas públicas

mencionadas mais eficientes e flexíveis, substituindo os modelos de burocracia

portugueses excessivamente centralizados e formais por organizações com maior

autonomia, modernizando a administração Pública e resultando numa maior agilidade.

Note-se que, se se optasse por uma perspetiva de privatização total, o Estado cederia

completamente a propriedade e o controle da entidade ou serviço para agentes privados,

de forma a maximizar a eficiência económica e a competitividade da entidade privatizada,

com foco na lógica de mercado, sem a obrigação de atender a políticas públicas, e sem a

participação direta do Estado no capital ou na gestão após a privatização. Assim, a

eficiência económica seria sempre fundamental, comparativamente às atribuições das

empresas públicas da Administração Indireta, cujo objetivo é assegurar a prossecução de

políticas públicas e o atendimento de interesses estratégicos ou essenciais do Estado.

Com a privatização a gestão passaria a ser orientada exclusivamente pelos interesses

dos entes privados, podendo não priorizar o atendimento de necessidades sociais ou

estratégicas, com autonomia total para definir sua estratégia e gestão, sem

superintendência e tutela do Estado. Embora se assegurassem serviços mais eficientes,

haveria sempre o risco de exclusão social, caso o serviço se tornasse inacessível para

determinados grupos populacionais, enquanto, com a transformação numa empresa

pública, se asseguraria a continuidade de serviços essenciais, mesmo que

economicamente deficitários, por ser uma obrigação estatal (art. 2.º do DL 133/2013)

De facto, as empresas públicas criadas pelo Estado, funcionam como instrumentos

para a implementação de políticas públicas, com gestão mais ágil do que os serviços

integrados na administração direta. A privatização total apenas faria sentido se o

objetivo público, no caso o controlo da migração e integração no país pudesse ser atendida

pelo mercado. Estamos perante, sobretudo uma diferença no grau de controlo e influência

do Estado, já que enquanto a Administração Indireta permite que o Estado mantenha a

gestão e a propriedade de entidades estratégicas para implementar políticas públicas, a privatização total transfere a responsabilidade para agentes privados, reduzindo o papel

estatal a funções de regulação e fiscalização.

Por último, a missão das empresas públicas, definida no artigo 4.º do Decreto-Lei

n.º 558/99, de 17 de dezembro, que regula o regime jurídico do setor empresarial do

Estado e das empresas públicas, constitui, por si só, um forte indicador de como a criação

de uma empresa pública pode representar uma grande mais-valia para a AIMA e os seus

utentes.

Esta missão reflete, por um lado, a natureza empresarial intrínseca a estas entidades,

e, por outro, a sua integração no âmbito da Administração Estadual Indireta.

A função destas consiste na contribuição para o equilíbrio económico-financeiro do

conjunto do setor público, atendendo aos parâmetros exigentes de qualidade, economia,

eficiência e eficácia.

Assim como a orientação no sentido de obter níveis adequados de satisfação das

necessidades coletivas.

Portanto, no caso em concreto, o enquadramento empresarial, traduzir-se-á na adoção

de práticas de gestão empresarial, orientadas para a eficiência operacional e obtenção de

resultado concretos, resultando em serviços mais eficazes e adaptados às necessidades

dos utentes.

A principal função da AIMA, promover a integração social, cultural e económica

de migrantes e refugiados, é totalmente compatível com a missão das empresas

públicas, e combinar a missão social louvável da AIMA, com um modelo de gestão

eficiente e sustentável, que permitiria atender às necessidades coletivas com maior

qualidade, eficiência e eficácia.

6. Inconvenientes das demais alternativas

Releva justificar os motivos pela preferência da alternativa 3 às demais alternativas

possíveis.

Em relação à hipótese 2: uma desvantagem significativa de alterar o regime jurídico

da AIMA, uma “agência”, enquanto modalidade de Instituto Público (IP), para um

modelo inteiramente estadual, integrando assim o conjunto de serviços do Ministério da

Administração Interna, sob a direção de um Secretário de Estado, é a perda daautonomia administrativa e financeira que esta possui, enquanto parte da Administração Indireta.

A própria Lei da Administração Direta do Estado, a Lei nº4/2004, de 15 de janeiro,

prevê esta questão no artigo 2º, ao estabelecer que os serviços que integram a

Administração direta do Estado atuam como órgãos subordinados ao Governo, perdendo

assim a sua personalidade jurídica e autonomia que, como Instituto Público, estão

garantidos.

Esta carência de autonomia limita a capacidade de tomar decisões rápidas e adequadas

às especificidades das suas funções, sem grande dependência dos procedimentos

administrativos do Ministério, e consequente burocratização associada.

Relativamente, à hipótese 4: Se o Governo optasse pela transformação da AIMA

numa associação pública, ou seja, numa pessoa coletiva de direito público, de natureza

associativa, criada como tal por ato do poder público3 , reconheceria uma situação em que

existe uma coletividade (a comunidade de migrantes) dotada de interesse próprio (a

migração e asilo seguro, respeitando os princípios de igualdade) e homogeneidade entre

os seus membros (migrantes, repatriados), que claramente não encontram satisfação no

quadro de administração geral do Estado (a já mencionada situação atual, as longas filas

de espera, as condições contestadas) e que assim reclamam o reconhecimento de uma

esfera de ação própria. Esta esfera de ação própria seria concretizada na dotação da nova

entidade de autonomia jurídica patrimonial, administrativa, financeira, com, no fundo,

capacidade de gerir autonomamente os seus assuntos, enquadrada no panorama

administrativo da sociedade política atual, em que a descentralização administrativa está

constitucionalmente prevista4.

A comunidade de migrantes seria convertida numa coletividade infra estadual

(investida de funções administrativas em relação aos membros) que compartilhe

interesses ou características comuns sob o ponto de vista de tarefas administrativas, uma

verdadeira administração pelos próprios administrados (diretamente ou por intermédio de

representantes). Sendo que, para tal, o Estado teria de reconhecer que nas circunstâncias

das políticas de migração, o interesse público específico seria prosseguido de forma mais

eficaz pelos particulares interessados, em regime de associação do que por um serviço integrado na administração indireta do Estado, constituído por funcionários, ou mediante um instituto público. Consideramos que esta não é uma solução viável.

3 Vital Moreira, 1997

4 Prevista no artigo 267º/2 da Constituição da República Portuguesa

Em primeiro lugar, é digno de nota a relevância do princípio da especificidade no processo

de criação de uma associação pública, que, estando associada a uma necessidade pública

que motiva a sua criação e a uma determinada coletividade de indivíduos, não pode,

portanto, ter fins genéricos ou insuficientemente definidos. Ora, os fins que a AIMA iria

prosseguir como associação pública prevêem-se muito amplos e genéricos como fins

atribuídos a uma entidade tão independente do Estado, que estaria a conceder-lhe um

escopo demasiado abrangente.

Consideramos que dado esta modalidade de administração autónoma ser

geralmente criada para fazer face a interesses estaduais específicos de uma coletividade

profissional, universitária ou territorial, atribuir funções com um impacto jurídico,

nomeadamente a nível de direitos humanos e organização estadual, a uma coletividade

cujo fator-comum é apenas serem já migrantes legalizados, não tendo formação técnica

ou experiência suficiente para gerir e desempenhar tarefas públicas específicas, releva

numa falta de preparação para prossecução dos fins. Assim, a criação desta entidade de

administração autónoma poderia resultar em mais despesas e complexidade

administrativa para o Estado.

Importa que, para esta associação pública ser eficiente, teriam de ser ultrapassadas

as barreiras linguísticas e culturais que eventualmente iriam surgir, assim como evitar

estruturas a nível de organização interna que não refletissem divisões culturais ou

políticas, ou segmentação. Estruturar esta associação pública, a nível de órgãos de

direção, supervisão e fiscalização, entre outros, revelar-se-ia uma competência estadual

desafiante, de forma a garantir participação e representação equitativa.

Finalmente e quanto à sua organização interna, com a concessão de tamanha

autonomia a uma coletividade encarregue de um interesse estadual tão relevante porque

referente à política interna e externa, existe o risco de interesses particulares

influenciarem a prossecução dos objetivos comuns, de ser difícil representar as

necessidades da coletividade e de se enfrentarem desafios burocráticos que dificultariam

a sua eficiência e capacidade de adaptação às demandas.

Assim, e embora a proposta de integrar migrantes legalizados numa associação

pública para prossecução dos fins atualmente atribuídos à AIMA tenha mérito como

forma de maior inclusão e participação, consideramos que dificilmente conseguiria

responder às necessidades, e até que poderíamos estar perante uma estrutura 

administrativa fragmentada e ineficiente, com redundância de funções e dispersão de esforços. 

Adicionalmente, questionamos até que ponto seria constitucional a prossecução

de um fim tão relevante à segurança interna por uma coletividade independente.

Observando, agora, a hipótese 5: é evidente que uma parceria Público privada

(PPP) poderia trazer benefícios, como maior eficiência e captação de recursos, no entanto,

existem desvantagens e desafios significativos que devem ser avaliados. As dificuldades

resultantes deste modelo iriam impactar a missão AIMA, missão essa que é

altamente sensível, ao se focar em direitos humanos e no atendimento de populações

vulneráveis.

Um dos principais perigos ao ponderar uma parceria Público privada é a

priorização do lucro sobre o bem-estar público. As empresas privadas, parceiras em uma

PPP, têm como principal objetivo gerar lucro, o que facilmente entraria em conflito com

a natureza humanitária e não lucrativa da AIMA. A procura por lucro ia levar a cortes de

custo ou redução da qualidade dos serviços especialmente numa área como esta que não

é rentável, mas sim, essencial. Outro entrave a uma PPP, seria a redução do controlo

Público. Neste modelo, a gestão de parte das atividades é delegada à iniciativa privada,

reduzindo o controlo direto do Estado sobre estas operações. A diminuição do controlo

pode dificultar o alinhamento das ações da AIMA com as diretrizes de políticas públicas

estaduais e internacionais. Estes desafios da fiscalização, não podem ser admissíveis em

áreas tão sensíveis como esta, visto que a falta de transparência pode resultar em violações

de direitos humanos, como o tratamento inadequado a migrantes e refugiados.

Importa ainda considerar os custos elevados a longo prazo, embora as PPP possam

parecer vantajosas no curto prazo, é comum que os custos financeiros para o estado

aumentem ao longo do tempo devido a pagamentos contínuos ao parceiro privado. Apesar

das vantagens potenciais, a adoção de uma PPP, representa desafios significativos, que

poderiam implicar o compromisso humanitário da AIMA.

Por último, em relação, à 6º hipótese: Em Portugal, a administração pública está

sujeita aos princípios da legalidade e juridicidade, pelo que a CRP estabelece que

os serviços públicos devem ser prestados de forma a garantir o interesse público

e a satisfação das necessidades coletivas, em consonância com a equidade e a

justiça social. A gestão do serviço público pela AIMA, I.P. deve obedecer a uma

5 Aqui relevam os artigos 9º e 13º da CRPlógica de eficiência e sustentabilidade, mas sempre com o foco na promoção do

bem-estar geral.

A passagem para um modelo de privatização integral da AIMA, I.P. pode

apresentar vários inconvenientes, nomeadamente, o desconhecimento da Natureza dos

Serviços Públicos, através dos quais a gestão privada não tem como prioridade o

interesse público e o bem-estar social, pelo que a maximização de lucros pode prejudicar

a qualidade do serviço, aumentando as desigualdades no acesso e prejudicando os

cidadãos mais vulneráveis.

É importante considerar que a privatização pode resultar numa degradação da

acessibilidade aos serviços, com o aumento das tarifas ou com a redução de cobertura

territorial. Em serviços públicos essenciais, como os que a AIMA, I.P. possa estar a

prestar, a exclusão social e a desigualdade no acesso podem tornar-se mais evidentes,

afetando especialmente as populações mais desfavorecidas.

Simultaneamente, no que se refere à criação de uma agência reguladora pode ser

insuficiente para garantir a qualidade e a continuidade do serviço público prestado.

Se a entidade privada for sujeita a um regime regulador insuficiente ou ineficaz, poderá

comprometer-se a qualidade do serviço, mesmo que o controle formal exista.

Por fim, a privatização pode criar um cenário instável, onde a continuidade do

serviço depende das condições do mercado e das políticas da entidade privada, com

impacto nas flutuações no quadro regulatório e nas políticas que podem afetar a

estabilidade e a confiança dos cidadãos nos serviços prestados.

Por último, pode afetar os direitos dos trabalhadores que estavam vinculados à AIMA,

I.P., poderão surgir questões relativas a alterações nas condições laborais, nos direitos dos

trabalhadores e até nas suas garantias de estabilidade no emprego.

7. Parecer final

Com foco nas soluções aplicáveis à integração de migrações e asilo, concluímos que

a estrutura e os processos administrativos em Portugal, ao lidarem com questões de

grande impacto social como as migrações, exigem uma abordagem integrada, coordenada

e eficiente entre diversas entidades públicas.As diferentes soluções propostas, no âmbito da simulação, destacaram a necessidade

de uma maior flexibilidade e inovação na implementação de políticas públicas que

promovam uma integração eficaz dos migrantes e requerentes de asilo na sociedade

portuguesa, fundamentais para equilibrar a proteção dos direitos humanos e a segurança

nacional.

Diante da crescente complexidade dos fluxos migratórios e das demandas

humanitárias, a transformação da A.I.M.A. em uma entidade de administração estadual

indireta, sob forma de empresa pública é um passo essencial para garantir que a agência

possa operar com a autonomia, flexibilidade e eficiência necessárias para atender às

necessidades de migrantes e refugiados e maneira digna e eficaz.

8. REFERÊNCIAS

- DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. I, Almedina

- VITAL MOREIRA, “Administração Autónoma e Associações Públicas”

, Coimbra

Editora, 1997

- Decreto-Lei n.º 235/2015, de 14 de outubro

- Decreto-Lei n.º 252/2000, de 16 de outubro

- Lei n.º 73/2021, de 12 de novembro

- Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de junho

- VASCO PEREIRA SILVA, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, 1.ª edição,

Almedina.

- Constituição da República Portuguesa