Parecer do Governo
Enquadramento
A Agência para a Integração, Migrações e Asilo (AIMA, I.P.) desempenha um papel fundamental na gestão das políticas de migração e asilo em Portugal. Criada para substituir o antigo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), a AIMA, I.P., tem por missão a “concretização das políticas públicas nacionais e europeias em matéria de migração e asilo relativas à entrada e permanência e ao acolhimento e integração de cidadãos estrangeiros em território nacional, passa a ter lugar no âmbito de uma só entidade administrativa, prosseguindo uma abordagem global da sua gestão”[1].
No entanto, desde a sua criação que a AIMA, I.P., enfrenta desafios significativos, destacando se a sobrecarga administrativa que prejudica a eficiência no atendimento. A excessiva burocracia presente nos processos, insuficiência de recursos humanos e a ineficiência no atendimento resultaram num elevado número de queixas por parte dos utentes comprometendo os direitos dos migrantes devido à dificuldade ao acesso dos serviços essenciais.
É, portanto, indispensável por isso que o Governo adote uma posição firme que promova a execução de novas medidas corretivas que possibilitem a modernização e otimização de processos, assegurando, assim, a eficiência operacional da AIMA, I.P., que é essencial tendo em conta a sua missão garantindo os direitos dos migrantes.
AIMA, I.P.
A AIMA, I.P é um instituto público, nos termos da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, que define os institutos públicos são pessoas coletivas de direito público, dotados de autonomia administrativa, financeira e património próprio de acordo com o artigo 4.º, n.º 1 e n.º 2.
Os institutos públicos integram a administração indireta do Estado conforme o artigo 2.º, n.º 1 da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro. Dessa forma a AIMA, I.P., está sujeita ao poder de superintendência e tutela do Governo nos termos do artigo 199.º, alínea d) da Constituição da República Portuguesa (CRP). A AIMA, I.P., foi criada pelo Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de junho, e, enquanto instituto público, tem como missão prosseguir fins do Estado, uma vez que as pessoas coletivas que o Estado cria e que se inserem na administração indireta são criadas com o objetivo de prosseguirem fins do Estado.
Proposta 1 - Manutenção da atual situação de “agência”, como modalidade de instituto público, dotado de autonomia administrativa e financeira, embora salvaguardando a necessidade de medidas corretivas a adotar – e quais – para melhor solução do problema
A proposta de manutenção da situação de “agência” pretende preservar a modalidade de instituto público, que integra a Administração Indireta (artigo 2.º, n.º 1 e n.º 2 da Lei-Quadro dos Institutos Públicos e artigo 199.º, alínea d) da CRP), dotada de personalidade jurídica, tendo por missão a concretização das políticas públicas em matéria de asilo.
Este modelo dispõe de diversas vantagens, como a capacidade de gerir os seus próprios recursos e de definir a sua estrutura interna, o que pode ser benéfico em caso de adaptação rápida quanto às necessidades dos migrantes. Assim, permite a logística de medidas eficazes.
Por outro lado, apresenta desvantagens, como as falhas na estrutura organizacional, pois tem-se revelado insuficiente para lidar com o crescimento do número de pessoas que procuram os serviços, e a dependência do seu financiamento por parte do Estado, que compromete a capacidade de implementar planos a longo prazo.
Contudo, as medidas corretivas adotadas para ultrapassar as falhas destacam uma maior atenção à crítica, através de um portal, contratação de mais pessoal, permanente e temporariamente, e criação de mais postos ao longo do país, reunindo, ainda, com as autarquias, para que todos os migrantes tenham acesso, pelo menos, à assistência telefónica, na impossibilidade de ter acesso à plataforma online. As fontes de financiamento não se cingiriam só ao Estado, mas também às taxas cobradas pelos seus serviços e às parcerias estabelecidas com outras instituições, por exemplo pela candidatura a fundos europeus com o fim de auxílio aos migrantes. De modo a contribuir para a imparcialidade, a AIMA, I.P., está sujeita a mecanismos de controlo que garantam a transparência, como a fiscalização parlamentar (através de inquéritos), a fiscalização prévia do Tribunal de Contas e o controlo público (comunicação social e organizações não governamentais). Para assegurar a independência, surge a nomeação idónea do conselho diretivo, de forma a evitar o favorecimento de ideologias políticas.
Proposta 2 - Modelo inteiramente estadual, integrando o conjunto de serviços do Ministério da Administração Interna, sob a imediata direção de um Secretário de Estado
A proposta de integrar a AIMA, I.P., ao Ministério da Administração Interna (MAI) busca resolver problemas operacionais e administrativos enfrentados pela agência ao vinculá-la diretamente a uma estrutura governamental. Essa integração traz consigo benefícios e desafios relevantes, que podem ser sintetizados da seguinte maneira abaixo.
Relativamente aos benefícios podemos apontar o fortalecimento do controlo governamental por meio do poder de direção, o que irá permitir uma gestão mais eficaz e conforme as prioridades do Estado. A medida promove a simplificação burocrática, o que garante maior celeridade na execução de políticas públicas e respostas breves em situações críticas, como crises migratórias. Reforça, ainda, a transparência e a responsabilização, ao proporcionar uma fiscalização continua e detalhada. É ainda de referir que a centralização administrativa assegura unidade de direção e facilita a articulação entre ministérios, o que será essencial para implementar programas integrados de acolhimento e integração.
No que concerne aos desafios que apresenta, é importante referir a perda de autonomia administrativa e financeira, atualmente garantida enquanto Instituto Público. Este fator limita a capacidade de tomar decisões rápidas e flexíveis, tornando a agência mais dependente dos procedimentos burocráticos do Ministério da Administração Interna. Além disso, a maior burocratização associada à integração na administração direta pode comprometer a eficiência operacional da AIMA, I.P., dificultando a resposta ágil às especificidades das suas funções.
Proposta 3 – Criação de uma empresa pública, de forma a poder aproveitar das vantagens da gestão privada no quadro da Administração indireta
Esta proposta assenta na ideia de transformar a AIMA, I.P., numa organização económica de fim lucrativo, cujo capital será detido a 100% pelo Estado. É, por isso, uma Empresa Pública Empresarial (EPE), integrando, assim, a Administração Indireta do Estado (artigo 2.º, n.º 1 e n.º 2 da Lei-Quadro dos Institutos Públicos e artigo 199.º, alínea d) da CRP).
Este modelo apresenta vários benefícios, tais como: a autonomia financeira e administrativa, traduzindo-se numa maior desburocratização da administração (artigo 267.º, n.º 1 da CRP); a modernização e eficiência da Administração, ou seja, a passagem de velhos serviços organizados sobre moldes excessivamente burocráticos em empresas públicas modernas, sendo exemplo a Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S.A.; a captação de melhores quadros, tendo em conta a aplicação da legislação laboral comum, a contratação e a procura por estímulos para alcançar certos objetivos; a necessidade de inovação dos sistemas operativos que aproximam as populações aos serviços às entidades; a presença de medidas que promovam a transparência da Agência, com base em garantir a independência do Governo.
Não obstante os benefícios elencados, este modelo reveste algumas fragilidades, nomeadamente quanto à prioridade do fim a que se compromete. Apesar do grupo defensor afirmar que os interesses públicos, para que sejam prosseguidos, necessitam que lucro, que consiste num complemento intrínseco, é muito difícil garantir a não mercantilização. Além disso, um estudo recente revela que um terço das empresas públicas está em falência e a falta de incentivos e de competitividade simboliza uma grande despesa para o Estado, como os casos da EFACEC e da TAP. Mesmo assim, esta posição assume que, tal como previsto no artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 03 de outubro, a prossecução do interesse público se rege pelas orientações estratégicas do Governo, logo, há um trabalho conjunto com este, de modo a alcançar os melhores resultados possíveis caso se verifique um aumento dos custos.
Proposta 4 – Criação de uma nova modalidade de associação pública, integrada por migrantes antes legalizados, que se auto-organizariam para o exercício dessa tarefa pública
A quarta proposta defende que a resolução do problema passa pela transformação da AIMA, I.P., numa associação pública. As associações públicas são pessoas coletivas públicas de tipo associativo, com o propósito de seguir os objetivos do interesse público de forma autónoma. Apresentam uma maior independência do Governo, uma vez que o mesmo apenas pode exercer sobre elas o poder de tutela, como disposto no artigo 199.º, alínea d) da CRP.
A instituição estaria desvinculada do poder de superintendência do Governo, dando-lhe um poder de mera verificação cumprimento da legalidade dos atos e decisões administrativas da associação, o que permite uma liberdade e flexibilidade na prossecução dos seus fins e uma estrutura menos hierarquizada e mais participativa na sua gestão. Isto ainda possibilitaria uma maior desburocratização administrativa, que é imposta pelo artigo 266.º, n.º 1 da CRP. Outra vantagem que este modelo apresenta é a dotação de uma gestão financeira mais autónoma, o que seria positivo para assegurar a estabilidade financeira a longo prazo. Por último, a proposta quatro tem a particularidade da integração dos migrantes anteriormente legalizados. Os migrantes anteriormente legalizados possuem um ponto de vista mais prático dos problemas do sistema atual e podem identificar problemas num plano geral de forma a agilizar o modelo para o futuro. Isto concretiza-se num reforço da participação democrática direta prevista no artigo 109.º da CRP, porque permite dar uma voz ativa aos migrantes no modo de tomada de decisões, definição de politicas e na fiscalização da atividade da associação.
Conquanto, o modelo apresente diversas fragilidades, como a falta de formação dos migrantes, que não sendo profissionais da administração pública ou não tendo formação técnica na área, vão enfrentar dificuldades em compreender e aplicar normas administrativas, burocráticas e legais, o que gerará atrasos nos atendimentos, erros administrativos e, no geral, prejuízo para os utentes. Ainda que se pretenda colmatar a falta conhecimento dos procedimentos administrativos por parte dos migrantes através de formações, tal pode resultar num processo demasiado longo e dispendioso. Existe também um risco de excluir os migrantes mais vulneráveis, caindo-se no favoritismo pelos migrantes que já estão legalizados e integrados, em prejuízo dos migrantes em situação irregular ou em processos de legalização. Isto constituí uma violação do princípio da imparcialidade, consagrado no artigo 9.º do Código do Procedimento Administrativo e no artigo 266.º, n.º 2 da CRP. Por fim, o modelo pode ser economicamente insustentável, sobretudo se o financiamento depender exclusivamente do orçamento público ou de poucas contribuições dos membros. Assim existe o risco de a associação não conseguir manter os recursos materiais e humanos necessários para cumprir as suas funções.
Proposta 5 - Modelo de funcionamento do serviço público sob forma privada, quer através da concessão do serviço público de legalização de migrantes a empresas privadas, quer através de criação de parcerias público-privadas (com a associação de futuros empregadores)
Este é um modelo de funcionamento do serviço público sob forma privada, quer através da concessão do serviço público de legalização de migrantes a empresas privadas, quer através de criação de Parcerias Público-Privadas (PPP), com a associação de futuros empregadores. As concessões são um contrato administrativo, entre o Estado e uma empresa/entidade privada. Nestes contratos o Estado delega a uma entidade privada a execução de uma atividade que, estruturalmente, é de interesse público. Embora a atividade seja executada pela entidade privada, irá permanecer sujeita às normas e regulamentos que disciplinam a atividade dos entes públicos. As PPP por sua vez são modelos de colaboração entre o setor público e o setor privado de longo prazo, em que nesta colaboração o setor privado irá assumir a responsabilidade pela execução e financiamento de um objetivo e interesse do setor público. Tanto as concessões como as PPP inserem se na administração pública sob forma privada e por isso o Estado não possui nenhum dos poderes mencionados no artigo 199.º, alínea d) da CRP, mas sim um poder de fiscalização, segundo o artigo 267.º n.º 6 da CRP.
O modelo de funcionamento de serviço público sob forma privada mostra vantagens devido aos benefícios que a colaboração com o setor privado oferece, como a possibilidade de permitir uma modernização e maior eficiência nos serviços de atendimento, resultado da otimização de recursos financeiros que seriam financiados pelos entes privados. Além disso, a colaboração permite uma maior flexibilidade devido ao regime jurídico privado que se traduz numa desburocratização dos processos e a redução de custos para o Estado visto que quem financiaria seria então o setor privado.
Porém, há várias desvantagens que surgem da aplicação deste modelo, como a priorização do lucro em deterioramento do interesse público e dos direitos dos migrantes que é essencial tendo em conta a missão da AIMA, I.P., apesar de poderem ser feitos contratos com cláusulas penais para evitar o deterioramento, no entanto, esta negociações podem tomar longos períodos de negociações significativos o que tendo em conta a necessidade de resolução das filas de espera não seria o modelo mais vantajoso e ideal. A longo prazo, esta colaboração pode tornar-se excessivamente onerosa para o Estado devido à dependência crescente das empresas privadas para a prestação de serviços essenciais. Por último, verifica se um grande risco de corrupção visto que em Portugal vem se a verificar que as PPP são dos mais poderosos instrumentos de corrupção em Portugal comprometendo a transparência e a viabilidade deste modelo para a resolução dos problemas da AIMA, I.P.
Proposta 6 - Privatização integral do serviço público a entidade privada sujeita a controlo de uma “agência reguladora das migrações”
A proposta de privatização da AIMA, I.P., aliada à supervisão de uma agência reguladora independente, baseia-se em argumentos como o aumento da eficiência, a redução da burocracia e a melhoria no atendimento ao público. No entanto, essa solução apresenta limitações práticas e riscos consideráveis, que acabam por torná-la impraticável no cenário em questão.
A sua privatização integral apresenta diversas vantagens que podem resolver os problemas estruturais enfrentados atualmente. Entre os principais benefícios estão a eficiência operacional, com otimização de processos e redução de burocracias, e a capacidade de inovação, através da implementação rápida de tecnologias modernas, como sistemas de marcação digital e atendimento remoto. Além disso, o modelo privado traz foco em resultados e metas, garantindo a responsabilização direta e o cumprimento de padrões de qualidade. A agilidade na resolução de crises permite respostas rápidas, como a contratação de funcionários temporários e a criação de centros móveis para descentralizar o atendimento. A modernização tecnológica e a geração de emprego qualificado também contribuem para uma gestão mais eficiente, enquanto o controlo exercido por uma agência reguladora especializada assegura o interesse público e a qualidade dos serviços.
No entanto, nesta opção, podemos encontrar fragilidades significativas que merecem especial atenção. A gestão privada pode priorizar a maximização do lucro em detrimento do interesse público, o que pode comprometer a qualidade do serviço e aumentar as desigualdades no acesso, afetando principalmente os cidadãos mais vulneráveis. Além disso, há o risco de redução da cobertura territorial e aumento de tarifas, tornando os serviços menos acessíveis. A criação de uma agência reguladora, embora importante, pode ser insuficiente para garantir a continuidade e qualidade dos serviços se o controlo for ineficaz. Outro ponto preocupante é a dependência das condições do mercado, o que pode comprometer a estabilidade dos serviços e a confiança dos cidadãos. Por fim, a privatização pode impactar os direitos dos trabalhadores, resultando em alterações nas condições laborais e na perda de garantias de estabilidade no emprego.
Decisão final
Dada a prestação de cada grupo no debate e os pareceres disponibilizados por escrito, proferimos a decisão final do Governo, assim como a justificação que nos leva a rejeitar as restantes propostas.
O modelo inteiramente estadual não é viável, pois, uma vez centralizado, perde-se a autonomia administrativa e financeira, o que pode resultar numa falta de proximidade com os migrantes, característica indispensável para prosseguir a missão da AIMA, I.P. Também levanta problemas de corrupção e responsabilidade, caso o tempo de espera e a qualidade do modelo não melhorem.
Quanto à criação de uma empresa pública, esta é pouco exequível, especialmente no que toca à proteção dos direitos dos migrantes. Um ponto essencial das empresas públicas empresariais (EPE), apesar de prosseguirem fins do Estado, é o fim lucrativo, que se pode sobrepor ao interesse público. Para além disso, o exemplo dado pelo grupo, a Carris Metropolitana, não se tem demonstrado totalmente eficiente.
A criação de uma associação pública, mesmo que não sujeita ao poder de superintendência do Governo e de se inserir na Administração Autónoma (artigo 199.º, alínea d) da CRP), apresenta-se insuficiente para fazer face ao problema. A necessidade de formação dos migrantes anteriormente legalizados poderia levar a um processo demasiado longo e dispendioso, bem como haveria um maior risco de discriminação quanto aos migrantes que poderiam integrar a AIMA, I.P.
A administração pública sob forma privada não é adequada devido à possível priorização do lucro em detrimento do interesse público pode comprometer a proteção dos direitos dos migrantes, que é o objetivo fundamental da agência, a AIMA, I.P. deve abordar os direitos dos migrantes de forma a garantir os mesmos e a proporcionar a adequada integração e o acolhimento migrantes, o que exige uma abordagem centrada nas necessidades humanas e não visando como interesse principal o lucro financeiro. Além disso, a dependência do setor privado pode gerar custos elevados a longo prazo para o Estado e, juntando à elevada possibilidade de corrupção, o Governo admite que esta opção não deve ser o modelo a adotar pois é incompatível com a missão da AIMA, I.P., não sendo a solução mais adequada para resolver o problema das longas filas de espera.
Por fim, a privatização integral do serviço público a entidade privada sujeita a controlo de uma “agência reguladora das migrações” manifesta-se igualmente ineficaz, dado que o Estado perderia o controlo direto e priorar-se-ia o lucro em detrimento do interesse público. Consequentemente, pode originar desigualdades no acesso, bem como a imparcialidade do atendimento.
Assim, tendo em conta as propostas apresentadas por cada modelo e ponderadas as respetivas vantagens e desvantagens, o Governo entende que a manutenção da atual situação de “agência”, que corresponde à primeira posição, revela-se a mais eficaz e benéfica para a solução do problema das longas filas de espera.
Esta solução não implica uma alteração orgânica da AIMA, I.P., mas sim uma manutenção desta, através de medidas corretivas, como o aumento de recursos humanos e financeiros, a melhoria dos sistemas de agendamento e uma maior e eficiente descentralização de serviços. Assegura assim uma estabilidade institucional, evitando custos inerentes à alteração da natureza jurídica, o que a maioria das propostas não proporciona, e permitindo que não se acumulem os processos.
O Governo,
Mafalda Cardoso, nº 70053, PB10
Maria Silvério, nº 69678, PB10
Mariana Pais, nº 69483, PB10
Matilde Gonçalves, nº 70073, PB10
Rodrigo Gomes, nº 69796, PB10
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