Caso Maria da Conceição - Manifestação do Princípio da Legalidade

 Caso Maria da Conceição - Manifestação do Princípio da Legalidade

Susana Maria dos Santos 

N.º 70097; PB10; 2024/25

 

 

 

 

 

 

 

 

Resumo: Com foco no Princípio da Legalidade, e especificamente, procurando determinar o limite do Poder Discricionário e expor a figura do Desvio de Poder, neste trabalho procede-se a uma análise critica do caso ilustre da Maria da Conceição, no âmbito do Direito Administrativo.

Palavras – Chave: Princípio da legalidade; Poder Vinculado; Discricionariedade; Desvio de Poder

Sumário: 1. Introdução; 2. O Caso da Maria da Conceição – contextualização e análise jurídica; 3. Princípio da Legalidade; 3.1. Poder Vinculado e Poder Discricionário; 4. O Desvio de Poder como violação do Princípio da Legalidade; 5. Conclusões; 6. Referências;

 

 

 

 

 

1.    Introdução

O Direito Administrativo, enquanto ramo autónomo do Direito Público, rege a atuação da Administração Pública na prossecução do interesse público, sendo limitado por um conjunto de princípios jurídicos fundamentais. Entre estes, destaca-se o Princípio da Legalidade, que impõe à Administração a obrigação de agir dentro dos limites fixados pela ordem jurídica. 

Neste contexto, o presente trabalho propõe-se a analisar criticamente o caso emblemático de Maria da Conceição, decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo em 1938, que representa um marco jurisprudencial na afirmação do princípio da legalidade e na delimitação do exercício do poder discricionário por parte da Administração. Através deste caso, será explorada a figura do desvio de poder, enquanto vício que causa invalidade do ato administrativo, e discutidos os seus limites e implicações no controlo judicial da atividade administrativa.

2.     O Caso da Maria da Conceição – contextualização e análise jurídica

 

Em 1938[1], surge um dos primeiros casos em que o Supremo Tribunal Administrativo considerou provado o desvio de poder por parte da Administração: o caso enigmático da Maria da Conceição. 

Na maternidade Alfredo da Costa, começou a surgir alarme social devido a um caso de troca de bebés (o primeiro caso deste tipo no país), o que causou uma grande onda de desconfiança. Foi necessário, assim, o Diretor do Hospital tomar medidas. Num plano paralelo, surge Maria da Conceição funcionária do estabelecimento que tinha uma certa rebeldia – entradas tardias, saídas antecipadas, respostas inconvenientes, entre outros comportamentos. O Diretor encontra, deste modo, na funcionária Maria da Conceição um potencial bote expiatório. Decidindo pela sua demissão e dirigindo-se à comunicação social informando que tinha eliminado a causa da troca de bebés. 

A funcionária recorreu ao tribunal, argumentando que, embora houvesse matéria para uma sanção disciplinar, como uma repreensão ou suspensão, a demissão era injustificada, dado que não havia qualquer ligação comprovada entre o seu comportamento e o incidente ocorrido. O tribunal, a favor de Maria da Conceição, atesta que o seu comportamento não é razão para ser afastado da função pública. 

Nestes termos, este caso, revela bem como a pressão social (muitas vezes relacionada a exageros e confusão instalada por parte da comunicação social) pode influenciar negativamente a atuação administrativa, conduzindo a decisões precipitadas e desviadas dos fins legalmente estabelecidos. A necessidade de dar uma resposta pública imediata levou o Diretor a sacrificar garantias fundamentais da função pública, acabando por adotar uma decisão injusta, que foi graças ao tribunal restaurada.

Esta decisão jurisprudencial veio, também, mostrar duas coisas: (I) que o poder discricionário não é livre; e (II) que o “interesse público” que aparentemente se encontrava tutelado era na verdade um caso de desvio de poder.

Assim, veremos, o poder da legalidade, em especial, na sua vertente enquanto poder discricionário percebendo as suas fronteiras e limitações e a figura do vício de desvio de poder.

3.    Princípio da Legalidade

A Administração Pública existe, enquanto estrutura organizada, para prosseguir o interesse público, respeitando os princípios e normas jurídicas que limitam o seu poder. Ou seja, procurando cumprir o princípio da legalidade.

Como um dos pilares do Direito Administrativo, este princípio é, por isso, também, moldado pelos seus traumas[2]. Num período de administração mais fechada e rígida, o princípio também se encontrava restrito a uma legalidade cingida à lei em sentido formal. A reduzida produção legislativa no âmbito da Administração, dava um grande espaço à mesma para agir no âmbito da sua discricionariedade. 

Nos dias de hoje, com a reforma do Estado Social (e Pós-Social), já não é admissível um entendimento do princípio da legalidade como um princípio fechado, adotando assim, a sua abertura enquanto princípio da juridicidade, nos termos do n.º 1 do artigo 3.º do Código do Procedimento Administrativo, não ignorando, também o preceito no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa.

Ou seja, o princípio da legalidade molda-se agora como princípio da juridicidade, passa a submeter a administração não só à lei, mas ao Direito, incluindo, portanto, normas e princípios e adotando uma dimensão sem fronteiras deste princípio.

Este tem como objeto a atuação da Administração Pública, incide, assim, sobre os atos administrativos, regulamentos, contratos e mesmo simples factos jurídicos. A violação por qualquer destes tipos de atuação gera ilegalidade. 

Deste princípio resultam o poder vinculado e o discricionário. 

3.1.        Poder Vinculado e Poder Discricionário

Como referido, os poderes vinculados e discricionários surgem como resultantes do princípio da legalidade.

De maneira genérica estes poderes distinguem-se quanto ao grau de liberdade de atuação da administração. O poder vinculado não apresenta margem de escolha, definindo exatamente o que deve ser feito, por sua vez o discricionário, apresenta uma maior liberdade para decidir como agir dentro dos limites legais.

Hoje estes dois poderes surgem como duas faces da moeda que é o princípio da legalidade, mas nem sempre foi assim. 

Uma construção mais tradicional do Professor Marcello Caetano, adotava uma perspetiva ainda muito moldada pela Administração autoritária, apontando assim a discricionariedade como uma exceção ao princípio da legalidade. Apresentou, também, limitações ao exercício discricionário, por um lado a competência, apontando que mesmo com liberdade de escolha, a realização era vinculada ao órgão competente; por outro lado, o fim da competência, em que se verifica que a administração não se pode desviar do fim para o qual foi a norma criada[3].

Esta limitação, apresentada por Marcello Caetano, foi muito importante, e a meu ver moldou toda a evolução relativa a este princípio. Apesar de proceder a uma análise da discricionariedade, ainda muito moldada por uma administração agressiva, foi capaz de reconhecer que esta não era totalmente livre. 

Mais tarde o Professor Freitas do Amaral, com uma posição mais moderna refere que todos os atos apresentam tanto poder vinculativo como discricionário – seguindo também o referido no paragrafo anterior, claro que em termos mais atuais. Sendo este último poder como uma própria manifestação da aplicação da lei. Este Professor acrescenta ainda, relativamente a Marcello Caetano, um novo critério relativo aos Princípios Constitucionais, como é o caso da igualdade do artigo 13.º da Constituição, proporcionalidade previsto no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição, entre outros[4].

O Professor Vasco Pereira da Silva, no seguimento de uma corrente mais moderna encontra três momentos no exercício do poder administrativo onde se aplica aspetos vinculativos e discricionários: (I) Interpretação da lei, procurando determinar o sentido da mesma pela escolhas determinadas pela letra lei da lei e pelo ordenamento jurídico como um todo; (II) Apreciação da lei, aplicando a mesma aos casos concretos avaliando a matéria de facto; e (III) Decisão, a Administração toma a decisão final acerca a realidade que está em jogo. Para além disso associa o exercício discricionário à responsabilidade da Administração, que é dotada de autonomia, mas se encontra sempre submetida ao controlo judicial[5].

Neste âmbito, há ainda que reforçar que o poder discricionário não é livre, exemplo disso é o caso da Maria da Conceição que nos mostra que o poder discricionário não equivalente a um poder arbitrário. Na verdade, encontra-se limitado, mas de que modo? O limite do poder discricionário são os da própria lei. O limite é a legalidade, e só a legalidade.

Entre este limite, de um modo mais restrito podemos considerar o desvio de poder como uma própria limitação do princípio discricionário.

4.    O Desvio de Poder como violação do Princípio da Legalidade

O desvio de poder, surge como um vício que afeta o ato administrativo praticado no exercício discricionário, quando o poder tenha sido usado pelo órgão competente com fim diverso daquele para que a lei o conferiu ou por motivos determinantes que não vão de acordo com o fim visado pela lei, que conferiu tais poderes. 

Este vício pressupõe uma discrepância entre o fim legal e o fim que foi, efetivamente, prosseguido pelo órgão administrativo, o chamado fim real. É por isso necessário averiguar o fim visado pela lei ao conceder o poder discricionário a certo órgão, determinar o motivo essencialmente determinante da prática do ato administrativo em causa e por último verificar se há coincidência, nos anteriores, leia-se: coincidência entre o fim real e o fim legal. Se de facto essa coincidência se verificar, o ato será legal e válido; se não se verificar está-se perante uma ilegalidade por desvio de poder e por isso inválido. 

Há, neste âmbito, duas modalidades principais de desvio de poder, uma primeira por motivo de interesse público, que se verifica quando o órgão administrativo visa alcançar um fim diverso do que a lei impõe, ainda que público, e um segundo por motivo de interesse privado, modalidade mais grave que se verifica quando o órgão administrativo prossegue um fim privado em deterioramento de um fim público (casos de corrupção administrativa). 

O desvio de poder consiste exatamente "no exercício pela administração de um poder discricionário, com fim diverso daquele para que a lei o concedeu”[6].

Este princípio veio consagrado pela primeira vez nos Decretos n.º 18017, de 28 de Fevereiro de 1930 e no primeiro dos regulamentos aprovados pelo Decreto n.º 19243, de 16 de Janeiro de 1931. Também na Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo de 1956, surge expressamente no n. º1 do artigo 15.º como um vício dos atos administrativos e ainda referenciado no artigo n.º 19 da mesma lei. Este último artigo apesar de ter sido alvo de várias críticas[7] teve alta importância para a construção do desvio de poder em Portugal. Ao estipular: “«a anulação por desvio de poder terá lugar sempre que da prova exibida resultar para o tribunal a convicção de que o motivo principalmente determinante da prática do acto recorrido não condizia com o fim visado pela lei na concessão do poder discricionário”[8], abrindo portas à jurisprudência no âmbito administrativo permitindo que esta figura não caísse num declínio prático. 

Em suma: “não há discricionariedade administrativa pelo que respeita ao fim a prosseguir mediante o exercício de um poder”[9].

Tendo isto em conta, retomando o nosso caso em análise da Maria da Conceição, há que antes de mais enquadrar numa das modalidades deste vício, recordo: motivo de interesse público ou de interesse privado. 

O despedimento da Maria da Conceição não teve como fim um interesse pessoal ou privado do diretor do Hospital Alfredo da Costa, não procurou obter nenhuma vantagem pessoal, favorecer conhecidos ou mesmo ter algum enriquecimento, casos que são característicos desta modalidade. Por sua vez, a decisão foi motivada por um interesse público diverso do estipulado na lei, procurava acalmar a opinião pública, mostrar uma resposta rápida ao escândalo e mesmo restaurar a confiança da população na instituição.

Nesta situação, destaca-se também a divergência do fim real, que foi reportado no parágrafo anterior, com o fim legal, que certamente se prendia com o assegurar o bom funcionamento dos serviços e disciplina dos trabalhadores. Havendo esta discrepância estamos perante uma violação do princípio da legalidade.

Assim, o ato de demissão surge violando o vício de desvio de poder. Importa reforçar que a demissão não se fundamentou numa análise objetiva e proporcional da conduta da funcionária, mas sim numa necessidade externa de apaziguamento da opinião pública, evidenciando como a administração, ao agir sob pressão mediática, pode comprometer os princípios fundamentais da legalidade e da justiça administrativa.

Este caso demonstra, portanto, que o controlo jurisdicional do exercício discricionário não se limita à verificação formal do cumprimento da lei, mas exige também a averiguação da congruência entre o motivo real da decisão e o fim legalmente prosseguido.

5.    Conclusões

O caso de Maria da Conceição ilustra, de forma paradigmática, os riscos associados à instrumentalização do poder discricionário pela Administração Pública. Ainda que esta alegue agir em nome do interesse público, torna-se evidente que, sem um controlo eficaz dos motivos e finalidades subjacentes aos atos administrativos, abrem-se portas à arbitrariedade e à injustiça. A atuação do Diretor, ao ordenar a suspensão da enfermeira com base em considerações morais e pressões sociais e de certo modo políticas, evidencia como o desvio de poder pode ser subtil, mas profundamente lesivo dos direitos dos particulares.

Mais do que um episódio isolado, este caso denuncia uma cultura administrativa que, à época, tendia a sobrepor a autoridade à legalidade, colocando em causa a proteção efetiva dos indivíduos perante o Estado. A intervenção do Supremo Tribunal Administrativo, ao reconhecer o desvio de poder e declarar a nulidade do ato, foi crucial não só para repor a justiça no caso concreto, mas também para afirmar um princípio essencial: a Administração está vinculada aos fins legais e não pode agir com base em critérios subjetivos ou extrajurídicos.

No entanto, importa questionar até que ponto esta jurisprudência teve impacto prático duradouro ou se, em muitos casos, o desvio de poder continua a ser um vício difícil de provar e sancionar.

Assim, o caso de Maria da Conceição não é apenas uma lição jurídica, mas um alerta permanente para a necessidade de vigilância crítica sobre o exercício do poder administrativo.

 

6.    Referências 

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 4ª edição, Livraria Almedina, 2020

MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. I, tomo 1, 10ª edição, Livraria Almedina, 1984

MARCELLO CAETANO, Notas sobre a jurisprudência administrativa: O desvio de poder, no O Direito, ano 71.º, pág. 194

MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, vol. I, 1994

AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, A Teoria do "desvio de poder" em Direito Administrativo 

JOSÉ CRETELA JÚNIOR, Anulação do ato administrativo por "desvio do poder" 

 

 

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[1] Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (1ª secção), de 9 de Dezembro de 1938 (Caso Maria da Conceição)

[2] Expressão utilizada pelo Professor Vasco Pereira da Silva

[3] MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. I, tomo 1, 10ª edição, Livraria Almedina, 1984

[4] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 4ª edição, Livraria Almedina, 2020

[5] Retirado das transcrições das aulas teóricas relativas ao ano letivo de 23/24

[6] MARCELLO CAETANO, Notas sobre a jurisprudência administrativa: O desvio de poder, no O Direito, ano 71.º, pág. 194

[7] A. QUEIRÓ, G. PEREIRA, criticaram este artigo alegando que impedia o desenvolvimento da doutrina, no sentido que os atos praticados no âmbito dos poderes discricionários não incorrem apenas no desvio de poder. MARCELLO CAETANO por sua vez afasta esta critica mostrando que a letra da lei não diz que só pode estar em causa o desvio de poder, o que seria contrário aos princípios. Como referido todos os atos tendo natureza vinculativa e discricionária só neste último é que vale a regra do artigo 19.º.

[8] Trecho do artigo 19.º da LOSTA

[9] MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. I, tomo 1, 10ª edição, Livraria Almedina, 1984