Contraposição dos regimes da nulidade e da anulabilidade do ato administrativo - Sofia Leito

 Contraposição dos regimes da nulidade e da anulabilidade do ato administrativo

Idealmente, os atos administrativos seriam todos conforme a lei, contudo, por vezes os mesmos podem padecer de vícios, uns ultrapassáveis e outros não tanto, o que permite discernir qual o tipo de invalidade que se está perante: nulidade ou anulabilidade.

A nulidade, prevista especificamente nos artigos 161º e 162º do CPA, determina uma “improdutividade absoluta” (José Vieira de Andrade), isto é, uma não produção de efeitos que é um resultado automático ditado pela lei. Quer isto dizer que o ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente de a nulidade ter sido ou não declarada (162º/1). Esta espécie de invalidade é invocável a todo o tempo (por qualquer interessado, diga-se) e pode ser conhecida por qualquer autoridade e declarada tanto pelos tribunais administrativos, como pelos órgãos administrativos competentes para tal (162º/2). O legislador chegou até a facilitar um pouco a tarefa de reconhecimento de casos de atos padecentes de vícios que culminam em nulidade no artigo 161º/2, dando, porém, a entender que a enumeração do nº. 2 não é taxativa, devido à expressão “designadamente”, embora haja autores que considerem, de qualquer forma, que está presente uma taxatividade.

Quanto à anulabilidade, prevista especificamente no artigo 163º, esta determina uma “eficácia provisória e condicionada” (José Vieira de Andrade), melhor dizendo, há uma produção de efeitos por parte do ato até o mesmo ser efetivamente anulado, podendo estes efeitos ser destruídos por força da eficácia retroativa da anulabilidade (163º/2). Adicionalmente, os tribunais administrativos podem proceder à anulação do ato, mas poderá também a própria Administração, mesmo quando tenha sido ela a causadora do vício (163º/2). Desta forma, o ato anulável está submetido a um ónus de impugnação (163º/3), podendo vir a verificar-se uma eficácia plena do ato anulável se este se tornar inimpugnável por não ter havido impugnação tempestiva (ou seja, por a impugnação não ter tido lugar no devido prazo estabelecido para a mesma).

Há, não obstante, uma pequena grande diferença entre estes dois regimes, sendo esta o facto de o legislador ter consagrado exceções no artigo 163º/5 quanto à produção do efeito anulatório, estabelecendo, mais concretamente, quando é que este não se verificará. A alínea a) designa um “aproveitamento do ato”, em que, apesar da invalidade, não haverá anulação quando o conteúdo do ato não possa ser outro, nos casos de conteúdo vinculado ou, ao avaliar-se o caso concreto, se identifique apenas uma solução como legalmente possível. Por outros termos, a Administração, na sequência da anulação, iria praticar outro ato com os mesmos efeitos. A alínea b) afirma uma “irrelevância do vício”, podendo este ser de procedimento ou de forma. O vício será irrelevante quando o fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via. Posto de outra forma, esta exceção verificar-se-á quando da violação não tenha resultado, no caso, uma lesão efetiva dos valores e interesses protegidos pelo preceito que exige determinada forma ou procedimento, que foi, então, violado. A jurisprudência tem designado isto de “degradação das formalidades essenciais em não essenciais”. Por fim, a alínea c) estabelece que o vício gerador de invalidade também não relevará (será improdutivo, portanto), na prática, quando se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo na ausência do vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo (podendo o vício neste caso ser, igualmente, formal ou procedimental), ou seja, o vício não teve influência na decisão.

Relativamente à possibilidade de ratificação (convalidação), reforma ou conversão do ato, regulada pelo artigo 164º, nos casos de anulabilidade, admite-se qualquer uma destas (164º/1), ao passo que nos casos de nulidade, mesmo com a reforma do CPA de 2015, manteve-se uma impossibilidade de ratificação, podendo os atos nulos apenas ser objeto de reforma ou conversão (164º/2).

Por conseguinte, compreende-se então as grandes divergências nos regimes de cada uma destas espécies de invalidade. Embora, claro, ambas tenham uma eficácia ex tunc, isto é, tanto a nulidade como a anulabilidade produzem os seus efeitos desde o momento da sua declaração, parece haver mais aspetos que as “separam” do que aspetos que as “unem”. No domínio do Direito Administrativo, mais precisamente do ato administrativo, o regime típico da ilegalidade tem sido a anulabilidade, contrapondo-se à consequência jurídica típica da nulidade do negócio jurídico no âmbito do direito privado.

- Sofia Leito, nº69882