Da Mise en Place à Decisão Final - O Procedimento Administrativo como um Processo Culinário

 ÍNDICE

1. INTRODUÇÃO

• Definição de procedimento Administrativo (artº1/1 CPA)
• Importância dos princípios do CPA para a validade do ato administrativo
• Apresentação da metodologia utilizada no trabalho de blog

2. MODO DE PREPARAÇÃO

• Distinção entre processo e procedimento administrativo
• O procedimento administrativo como uma sequência organizada que parte da mise en place à decisão final
• Objetivo do procedimento - como garantir uma receita eficiente, transparente e que conte com a participação dos particulares
• Etapas da receita/procedimento

3. A FERMENTAÇÃO E O TEMPO NA CULINÁRIA - OS PRAZOS DAS DECISÕES DA ADMINISTRAÇÃO

• Conceito de prazo procedimental
• Distinção entre prazos substantivos e prazos adjetivos
• Regras de contagem de prazos no CPA
• Prazos para a decisão administrativa

4. TEMPEROS ESSENCIAIS DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

• Será possível temperar “a gosto” o prato final?
• Articulação do princípio da legalidade com outros princípios essenciais
• O princípio da legalidade, entendido pela doutrina
• A marginalizarão da legalidade na atividade administrativa

5. ERROS DE COZINHA: VÍCIOS DO ATO ADMINISTRATIVO

• Apresentação dos conceitos de nulidade e anulabilidade
• Consequências da nulidade
• Consequências da anulabilidade
• A reforma e conversão dos atos administrativos

6. CONCLUSÃO
7. BIBLIOGRAFIA

1. Introdução

    O procedimento administrativo é, segundo o artº1/1 do Código de Procedimento Administrativo, uma “sequência juridicamente ordenada de atos e formalidades tendentes à preparação e exteriorização da prática de um ato da administração ou à sua execução”. 

Conseguimos extrair desta norma uma conclusão bastante lógica: o procedimento administrativo não é nada mais nada menos que uma receita - mesmo as receitas mais simples são complexas, pelo que não podemos misturar todos os ingredientes na mesma taça e misturar tudo ao mesmo tempo. 

De facto, a complexidade acompanhada com a tarefa do procedimento culinário é equiparada à do procedimento administrativo: tendo em conta o processo do ato administrativo, que tem ingredientes (passos do procedimento) vinculados (ou seja, que têm de constar de um ato administrativo para que este seja válido), e ingredientes discricionários, que podem ser colocados ou não, consoante seja a vontade do cozinheiro ou as exigências do caso concreto.

Ou seja, tal como um cozinheiro segue uma receita para confecionar um prato saboroso e coesivo, a Administração Pública deverá também seguir o procedimento administrativo com base nos princípios enunciados no Código de Procedimento Administrativo, de modo a garantir que o prato final não é nulo, inválido, ou até ilegal. 

Por exemplo, seria como se tivesse sido emitido um ato administrativo em Alto Valiriano no lugar de português, algo que desrespeitaria o artº54 do CPA: ninguém perceberia o estipulado no ato, pelo que esvaziaria a sua utilidade. De facto, a língua portuguesa é um ingrediente vinculado do  nosso prato final, o ato administrativo, pelo que se estivesse noutra língua, infringiria também a obrigação que a constituição impõe à administração: a de informar os particulares, bem como facilitar esse acesso à informação.

Ao longo deste trabalho será seguido o “livro de receitas” do procedimento administrativo: da mise en place, à decisão final. Será feita uma análise do passo a passo da receita, bem como dos princípios que temperam o ato administrativo. 

2. Modo de preparação

Antes de tudo, é necessário distinguir entre o processo administrativo e o procedimento administrativo: Diogo Freitas do Amaral explica que o procedimento tem por finalidade preparar um ato ou a sua execução através de “uma sequência ou sucessão de atos e formalidades” o autor atribui esta noção ao “mundo jurídico”, enquanto o processo administrativo é o “conjunto de documentos em que se traduzem os atos e formalidades que integram o procedimento”. 

Apesar do procedimento administrativo ser o ponto central do presente trabalho, refere-se que a atividade administrativa é a administração das relações jurídicas entre os particulares e a administração. 

Para Marcello Caetano, que se refere a esta atividade administrativa como a função técnica, ou seja “a atividade cujo objeto direto e imediato consiste na produção de bens ou na prestação de serviços destinados à satisfação de necessidades coletivas (…) de harmonia com preceitos práticos tendentes a obter a máxima eficiência dos meios empregados”. Sérvulo Correia entende que a concretização desta posição encontra-se no artº2, nº3 do CPA. No seio do procedimento administrativo, esta conceção verifica-se na etapa da iniciativa do procedimento administrativo, se o procedimento for iniciado por requerimento de um particular (presente no artº53 CPA). Tendo em conta estas posições, podemos concluir que nesta relação jurídica, o particular é o cliente do restaurante e a Administração é o chef. 

Relembrando o artº1/1 CPA, que define o procedimento administrativo como “a sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à administração, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública”, devemos ter em conta que a receita da decisão administrativa (vamos analisar em concreto o procedimento do ato administrativo) tem passos que devem ser seguidos para levar a um prato final que cumpre os requisitos da legalidade e da validade, pelo que a Administração, ao decidir, deve seguir os passos para confeccionar a receita mais saborosa possível. 

Assim, a Administração, ao cozinhar o ato administrativo, tem, segundo Mário Aroso de Almeida, de “permitir o esclarecimento e ponderação dos dados de facto e dos interesses tidos em conta na tomada da decisão” este passo, na linguagem culinária, seria saber o que o cliente deseja comer, “assegurar a coordenação da atuação e intervenção dos vários órgãos (e entidades)”, traduzir-se-ia para escolher os ingredientes mais frescos e saborosos para o prato final, e, por fim, “proporcionar aos interessados a possibilidade de fazerem valer as suas razões”, a possibilidade de dar o prato a provar ao cliente e saber o que este acha, de modo a servir-lhe o prato mais adequado ao seu apetite.

Só a enumeração das etapas é a chamada mise en place: como Vasco Pereira da Silva refere - “o procedimento pertence ao mundo da organização, não ao mundo do ato”. Por isso mesmo, a mise en place é a organização dos ingredientes (ou seja, dos passos) da receita do procedimento administrativo - a técnica da mise en place é conhecida por, ao organizar os ingredientes, consubstanciar numa confeção mais rápida da do ato administrativo: a adoção desta técnica concretizaria, portanto, o dever de celeridade a que a Administração está adstrita,  presente no artº59 CPA. 

Diogo Freitas do Amaral considera que o procedimento administrativo tem objetivos regulamentados no artº267 da CRP,  dos quais o melhor desenvolvimento possível, transparência na tomada de decisões acerca dos serviços, a não burocratização e a salvaguarda dos direitos subjetivos e interesses dos particulares, que participam “na formação das decisões que lhes digam respeito”. 

Assim: a Administração Pública deverá procurar ser transparente sobre os seus ingredientes e passos, “cozinhando” o procedimento à frente dos clientes: tal como um restaurante Teppanyaki, em que a comida é cozinhada e servida ao cliente no próprio momento - aplicando esta lógica à Administração e ao procedimento - e ainda que não esteja expressamente consagrado um princípio da transparência da administração, existem referências a um procedimento transparente no CPA, nomeadamente o princípio da administração aberta presente no artº17: os particulares terão um melhor conhecimento sobre o ato - garantiria-se, assim, um prato final que agradaria ao cliente, de modo a que o interessado saiba tudo o que esteve envolvido no procedimento da elaboração do ato administrativo. 

No entendimento de Diogo Freitas do Amaral, o procedimento é uma sequência, na medida em que devem seguir uma ordem específica - esta sequência é, a mais lógica no entendimento culinário: não vamos misturar os ingredientes depois deles saírem do forno. 

A receita do ato administrativo deverá, depois da fase preliminar da mise en place, seguir os seguintes passos: a primeira fase é a iniciativa, que tanto pode ser particular como oficiosa (esta iniciativa não é regulada pelo CPA), presente no artº53 e nos artº102º a 109º CPA. Este passo precede à fase da instrução, que recolhe os factos necessários à tomada da decisão (artº115 a 120 CPA). A fase que antecede a tomada de decisão é a fase da audiência dos interessados (121º a 125º CPA, também presente no nº5 do artº267 da CRP) - há uma concretização do princípio da colaboração da Administração Pública com os particulares, que consta do artº11 CPA. Por fim, temos a fase da decisão (artº126 a 128 CPA).  

3. A fermentação e tempo na culinária - os prazos das decisões da Administração

Tendo analisado os passos para a receita, e tal como todos os pratos, este será cozinhado. E como na cozinha, o cozinheiro não deve deixar o tempo passar, para não deixar que o ato “queime”. 

O prazo procedimental é o “período de tempo fixado para se produzir um determinado efeito jurídico”. Distinguimos os prazos de natureza substantiva (de caducidade ou prescrição), que determinam em quanto tempo se pode exercer um direito dos prazos de carácter adjetivo ou processual, que por sua vez regulam a distância entre os diferentes atos de um processo. Os prazos em causa nos prazos procedimentais são prazos de natureza adjetiva, na medida em que estabelecem o período de tempo ideal entre os quais os atos e formalidades (feitos entre a Administração e os particulares) devem ser praticados. Alberto dos Reis concebe os prazos de natureza adjetiva como prazos que regulam a distância entre os diferentes atos e formalidades de um procedimento.

O procedimento do ato administrativo está sujeito a prazos - podem estar sujeitos a disposição especial (como fixa o artº86/1 CPA), ou aos presentes na lei. Os prazos procedimentais não são contínuos: cessam nos fins de semana e feriados (87/c), pelo que só correm em dias úteis - ou seja: o prato só será cozinhado nos dias em que o restaurante estiver aberto. 

Para além do artº87 CPA que se refere a como deverá ser feita a contagem de prazos no procedimento, e o artº88 que se reporta à dilação do início dos prazos em casos especiais, é importante referir também o 128º do CPA, relativamente ao prazo para a decisão dos procedimentos. Este prazo seria, por exemplo, o momento em que, se fosse excedido, o prato “queima”, pelo que não pode ser servido aos clientes. Tem consequências correspondentes ao desrespeito do prazo estipulado (60 dias, com limite máximo de 90 dias em situações excecionais, fixado no artº128/1 CPA), que correspondem a sanções como a responsabilidade disciplinar (artº128/5 CPA) e ao incumprimento do dever de decisão (tutelado no artº129).

Perante a inobservância dos prazos, Mário Esteves de Oliveira considera que este não terá “influência na consistência jurídica dos efeitos do procedimento ou da respetiva decisão”. Os mesmos, perante prazos que, segundo os autores, visam garantir direitos ou interesses dos particulares ou da Administração, a inobservância terá consequências não na validade ou eficácia do ato, mas na “oponibilidade perante a parte da proteção da qual ele tivesse sido posto”.

4. Temperos essenciais do procedimento administrativo

É frequente ver numa receita que os temperos são para acrescentar “a gosto”. Mas o que será, na atividade administrativa, temperar “a gosto”? Considerando os princípios administrativos presentes nos artigos 3º a 19º do CPA, percebemos que estamos perante princípios que não podem “temperar o ato administrativo” a gosto - sendo, um deles, o princípio da legalidade (que também se encontra nos artº3 CPA artº266, nº2) da CRP. Para além disso, vale referir que a legalidade articula-se com outros princípios essenciais à atividade administrativa, como o princípio da proporcionalidade, que consta do 7º CPA e o princípio da boa-fé, presente no 10º CPA. 

O princípio da proporcionalidade, nesta temática culinária, consubstanciar-se-ia em que a Administração evite colocar demasiada malagueta no prato, de modo a evitar que não seja muito picante para quem não consegue tolerar o picante; enquanto o princípio da boa-fé é uma espécie de guia para o uso moderado dos poderes de que a Administração Pública dispõe na sua atuação - de outra forma, o cozinheiro deverá provar constantemente o caldo para não ofuscar os outros temperos essenciais como a imparcialidade (artº9 CPA), o tempero da justiça e da razoabilidade (artº8 CPA) e o tempero da igualdade (artº6 CPA).

Diogo Freitas do Amaral considera que o princípio da legalidade deve constar da atividade administrativa, porque é o mais importante princípio da atividade administrativa, pelo que, sem ele, não seria prosseguido “o interesse público em obediência à lei” - o princípio da legalidade no prato do ato administrativo seria como o sal: essencial a um prato, pelo que, se este não existisse, seria insosso e sem sabor, pelo que deixaria a pessoa que pedisse esse prato insatisfeita com o que lhe foi servido. Enquanto isso, Marcello Caetano, numa visão mais tradicionalista, definia o princípio da legalidade como a impossibilidade dum órgão ou agente da Administração pública terem a “faculdade de praticar atos que possam contender com interesses alheios senão em virtude de uma norma geral anterior”. Ou seja: a Administração Pública tem limites à sua ação, estando esse limite estabelecido no interesse dos particulares.

A doutrina moderna encara o princípio da legalidade como os limites da ação a que a Administração Pública e os seus órgãos estão adstritos: só podem agir de acordo com a lei e dentro dos limites desta. Diogo Freitas do Amaral considera que esta posição tem uma dimensão positiva, na medida em que explicita o que a Administração Pública pode fazer, para além de dizer o que ela não pode fazer. Para além disso, entende todos os aspetos da atividade administrativa, não apenas os que se concretizam na lesão de direitos ou interesses dos particulares. Por fim, considera também que a lei não é apenas o limite à atividade administrativa, mas a fonte que legitima a sua ação, na medida em que o cozinheiro não prepara o prato que pretende cozinhar sem antes ler os passos da receita, que deverão ser seguidos para que o prato seja corretamente preparado e servido ao particular. 

Isto leva-nos a perguntar: será que podemos acrescentar pouco sal? Será que, na prática, o princípio da legalidade, é ignorado e todos os atos são servidos insossos? Será que o prato pode ser demasiado salgado, em detrimento de outros temperos/princípios que constam no ato administrativo? 

Paulo Otero considera que a legalidade administrativa evoluiu de “uma legalidade assente em regras para uma legalidade baseada em princípios gerais, conduzindo a uma debilitação da segurança e certezas jurídicas, além de diminuir a função garantística da lei” - a sociedade contemporânea e a o sistema constitucional atual, conjugados com uma pluralidade política consubstanciam dúvidas e inseguranças jurídicas nas atividades administrativas, na medida em que a lei deixa de desempenhar essa função de “Direito de regras”, havendo, desse modo, uma imposição de limites aos órgãos de poder. Portanto, a legalidade consagrada no CPA não é, nada mais, nada menos, que um “direito de princípios”, que substitui um “direito de regras”, como concretização de um modelo de legalidade administrativa flexível. 

A conceção liberal do princípio da legalidade defendia uma aplicação bastante restrita: a legalidade era marginalizada em certas matérias administrativas, havendo uma impermeabilidade dentro da Administração, que consubstanciaria num espaço isento de direito que exclui a ação administrativa que não limitasse ou lesasse as posições jurídicas dos particulares. Assim, alguns setores administrativos eram impermeáveis ao princípio da legalidade, na medida em que a lei era impenetrável, constituindo assim uma área ajurídica e marginalizada. Esta questão leva a questionar se a legalidade continua a ser marginalizada na atividade administrativa.  

Paulo Otero considera que, atualmente, a função administrativa continua a marginalizar a legalidade no seu exercício: ora, os atos administrativos, não respeitam as formalidades a que estão adstritas, pelo que, segundo o Autor, incorre-se numa “informalidade constitucional” e numa “erosão da consciência constitucional” - os atos padecem atualmente de vícios formais e procedimentais, havendo um afastamento da legalidade formal, mesmo fora dos casos de estado de necessidade, em que, segundo o nº2 do artº3 do CPA, os atos praticados pela Administração Pública não precisam de respeitar os requisitos formais. 

Isto seria como fazer uma omelete sem ovos: o tempero mais importante do prato final é ignorado e o prato é servido insosso (os vícios serão mencionados supra 5.) - o ato administrativo deverá ser bem temperado com os princípios gerais, mas de que servirá respeitar o princípio da igualdade (artº6 CPA), se não é respeitado o princípio da legalidade? Os princípios não são discricionários, pelo que o chef que elabora o ato administrativo não pode decidir se quer acrescentar certo princípio ou não: os princípios gerais pelos quais a atividade administrativa se rege são essenciais à legalidade do ato administrativo - estes temperos são vinculados, essenciais na receita que é o procedimento administrativo, pelo que, sem eles, o prato final não teria qualquer sabor.

5. Erros de cozinha: vícios do ato administrativo

Já foram referidos dois vícios de que o ato administrativo pode padecer: o de deixar queimar o prato (infra 3.), e o de não temperar o prato (infra 4.). Os vícios e as consequências de que o ato administrativo padecem encontram-se nos artº161 e ss. do CPA - estando o ato viciado, não se consubstancia por exemplo, a existência jurídica a que se refere o artº155/2 CPA.

O ato administrativo só será nulo se a causa e a consequência estiverem tipificados , pelo que a nulidade é excecional e tem como consequências a improdução de efeitos jurídicos (artº162/1 CPA) - seria como servir massa crua: não está pronto para ser consumido. Não obstante, o ato nulo pode ser reformado ou convertido (artº164 nº2 CPA): ou seja, a massa seria colocada em água a ferver para que pudesse voltar a ser cozida (conversão da massa crua em massa cozida).  

Quanto ao ato suscetível de anulabilidade, consta do artº163/1 que os atos que ofendem os princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, pelo que o exemplo colocado no ponto 4. do presente trabalho, padeceria de anulabilidade por desrespeito ao princípio da legalidade, que é marginalizado no que toca à formalidade dos atos administrativos. 

A consequência dos atos anuláveis é a produção de efeitos jurídicos até que o ato em concreto seja anulado pelos Tribunais ou pela Administração, sendo estes efeitos retroativamente destruídos no momento em que a anulabilidade é declarada (artº163, nº2 e 3 CPA), desde que sejam respeitados os prazos que constam dos nº1 e 2 do artº168 CPA. 

6. Conclusão

Podemos concluir que, à semelhança de uma receita cuidadosamente elaborada, o procedimento administrativo deve ser executado com rigor, respeito pelas etapas previstas no Código do Procedimento Administrativo e com atenção aos princípios que o guiam. O paralelismo entre a arte culinária e a atuação da Administração Pública demonstrou-se uma metáfora eficaz para compreender a importância de cada passo, ingrediente e tempero. Neste contexto, cada ato e formalidade representa mais do que uma máxima consagrada na lei: são garantias fundamentais de legalidade, transparência, participação e eficácia do ato administrativo.

Ficou claro ao longo deste trabalho que o procedimento administrativo não é uma mera formalidade - mas um verdadeiro instrumento de concretização do interesse público, no qual a legalidade e os direitos dos particulares assumem papel central. A análise da mise en place, da instrução, da audiência dos interessados e da decisão permite perceber que a Administração deve atuar com responsabilidade, garantindo que o prato final esteja conforme as circunstâncias concretas e conforme as disposições legais que estabelecem a sua validade.

A metáfora do cozinheiro e do cliente do restaurante é útil para metaforizar a relação entre a Administração e os administrados, sublinhando a necessidade de uma atuação pautada pelo serviço, escuta ativa, e transparência do procedimento. De igual modo, a análise dos prazos e vícios demonstra que o incumprimento de determinados requisitos pode comprometer a confiança dos cidadãos e a legitimidade da atuação administrativa.

Por fim, sublinhamos que os princípios do CPA não são meros adornos normativos, mas os verdadeiros temperos essenciais do procedimento. O princípio da legalidade, em especial, deve ser visto como a base de todo o processo, tal como o sal num prato ou como os ovos numa omelete - essencial. Sem a concretização do princípio da legalidade, a atuação administrativa corre o risco de se tornar insossa, injusta e até inconstitucional. Neste sentido, a Administração deverá assumir um papel exigente e consciente na construção do prato final, respeitando a “receita” do procedimento com o mesmo cuidado que um chef respeita cada passo da criação culinária. 

Deste modo, concluímos que o procedimento administrativo, quando corretamente seguido, é como um bom arroz de pato: exige preparação prévia, ingredientes de qualidade, respeito pelos tempos de cozedura e, claro, um bom tempero, para que no fim sirva-se quente, saboroso, e sem surpresas desagradáveis. Quando a Administração respeita os passos e tempera o ato com os princípios corretos, o resultado é um prato que não causa indigestão jurídica, deixando o cliente satisfeito. 

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