O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO E OS DIREITOS DOS PARTICULARES: A PARTICIPAÇÃO COMO LIMITE E FUNDAMENTO

O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO E OS DIREITOS DOS PARTICULARES: A PARTICIPAÇÃO COMO LIMITE E FUNDAMENTO

Sumário: 1. Introdução – 2. A limitação da Administração Pública pelos direitos dos particulares – 3. O princípio da participação – 3.2. Mecanismos de concretização – 4. Conflitos e desafios – 5. Conclusão

1. Introdução

A Administração Pública caracterizou-se, numa fase inicial, como uma administração “toda-poderosa”[1], concretizada por uma atuação autoritária e unilateral, refletindo a estrutura vertical do poder do Estado. Durante vários anos, prevaleceu uma lógica de autoridade e subordinação, na qual a Administração decidia unilateralmente, afastando os particulares para uma posição de mera obediência, sem espaço para diálogo ou intervenção nos processos administrativos.

Com a afirmação do Estado de Direito, emergiu a necessidade de submeter a atividade administrativa à lei, limitando o exercício do poder público e promovendo a tutela efetiva dos direitos fundamentais. Esta evolução foi impulsionada pela progressiva afirmação dos movimentos democráticos e pela crescente complexidade das dinâmicas sociais e económicas.
A transição para um modelo de Administração Pública prestadora, vocacionada para a satisfação das necessidades coletivas, exigiu a construção de uma relação mais próxima e cooperativa entre o poder público e os cidadãos. Neste contexto, consolidam-se os princípios da boa administração, impondo o dever de envolver os interessados na formação das decisões que os afetem, num movimento de democratização, transparência e inclusão, reconhecendo os cidadãos como sujeitos ativos e não apenas como destinatários passivos da ação administrativa.

Um dos princípios que se destaca é o princípio da participação, consagrado no n.º 5 do artigo 267.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e no artigo 12.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA). O presente trabalho pretende, por isso, refletir sobre esta evolução e analisar a forma como o princípio da participação limita e qualifica a atuação administrativa, bem como os desafios da sua efetiva concretização.

2. A limitação da Administração Pública pelos direitos dos particulares

A atuação da Administração Pública encontra-se juridicamente condicionada por um conjunto de princípios e normas que resultam da consagração do Estado de Direito democrático, previsto no artigo 2.º da Constituição. Num Estado de Direito, a Administração não atua de forma livre ou arbitrária: a sua atuação está subordinada à lei e deve respeitar os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, assumindo assim uma função limitada e responsável.

O princípio da legalidade, na sua formulação tradicional, refletia, ainda, uma lógica autoritária. A administração encontrava-se livre para decidir em todas as matérias que não fossem expressamente reguladas pela lei, o que favorecia uma atuação que extravasava a mera discricionariedade. Esta realidade era potenciada por leis escassas e poucas restrições ao poder administrativo, tratando-se de uma atuação administrativa amplamente arbitrária[2].

Com a evolução do Estado de Direito democrático, o princípio da legalidade adquiriu um novo significado. Para além da subordinação à lei, passou a impor-se à Administração a obrigação de atuar em conformidade com toda a ordem jurídica. É este o sentido do atual artigo 3.º do CPA, onde se estabelece que “os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins”. Esta formulação consagra o princípio da juridicidade, determinando que a atuação administrativa esteja vinculada não apenas à lei em sentido estrito, mas a todo o Direito, desde o Direito Constitucional até às normas de Direito Europeu e Internacional. Este princípio garante que a atividade administrativa está vinculada ao interesse público, mas ao mesmo tempo protege os cidadãos contra abusos de poder, assegurando que nenhuma autoridade pública possa decidir arbitrariamente sobre os seus direitos.

Esta transformação refletiu-se igualmente na natureza da relação entre os particulares e a Administração. Onde antes existia apenas uma atuação impositiva e unilateral do poder público, passou a existir uma verdadeira relação jurídica administrativa. Os indivíduos passaram a ser uma parte ativa no procedimento administrativo, o que levou a doutrina a considerar a relação jurídica como um “conceito central” do Direito Administrativo moderno[3].

Neste novo paradigma, os direitos subjetivos dos indivíduos deixaram de se esgotar no seu conteúdo substantivo e passaram a integrar também uma dimensão procedimental. Essa dimensão manifesta-se na concessão de meios efetivos de intervenção e na criação de oportunidades concretas para influenciar o desenvolvimento do procedimento administrativo. Trata-se de um reconhecimento de que os particulares devem ter a possibilidade de defender preventivamente os seus interesses e de participar ativamente no próprio processo decisório da Administração[4].

O princípio da legalidade administrativa, consagrado constitucionalmente no n.º 2 do artigo 266.º da CRP, garante que a atividade administrativa está vinculada ao interesse público, mas ao mesmo tempo protege os cidadãos contra abusos de poder, assegurando que nenhuma autoridade pública decida arbitrariamente sobre os seus direitos.

O princípio da legalidade foi definido por Marcello Caetano como a ideia de que “nenhum órgão ou agente da Administração Pública tem a faculdade de praticar atos que possam contender com interesses alheios senão em virtude de uma norma geral anterior”[5]. Esta conceção traduz-se numa proibição de a Administração lesar direitos dos particulares, se não se basear numa norma anterior. É por isso, um limite à atuação administrativa para proteger os interesses dos particulares.

A doutrina moderna tem vindo a defender uma conceção mais abrangente e expressa de forma positiva, ou seja, não se refere apenas aquilo que a administração não pode fazer, mas sim aquilo que ela pode e deve fazer. É, assim, estabelecido que “os órgãos e agentes da Administração Pública só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos”[6]. Com esta formulação, a lei deixa de ser apenas um limite à atuação, tornando-se também o fundamento da ação administrativa.

Deste modo, a atuação da Administração Pública encontra-se limitada por um conjunto coeso de princípios jurídicos que visam garantir a proteção dos direitos dos particulares e a prossecução do interesse público de forma legítima e transparente. Para além do princípio da legalidade, destacam-se também, de entre os princípios consagrados no CPA, o princípio da proporcionalidade (artigo 7.º), o princípio da igualdade (artigo 6.º), o princípio da boa administração (artigo 5.º) e o princípio que será aprofundado posteriormente, o princípio da participação (artigo 12.º). Todos estes princípios não só condicionam a atuação administrativa como também asseguram uma relação mais equilibrada com os cidadãos, reconhecendo-lhes direitos procedimentais e garantias de defesa. Entre esses princípios, o da participação assume um papel cada vez mais central, refletindo a exigência democrática de envolver os particulares nos processos que lhes digam respeito.

3. O Princípio da Participação

A evolução no entendimento do princípio da legalidade e a consequente reconfiguração da relação jurídica administrativa, desenvolvidas supra, permitiram a consagração do princípio da participação como um dos pilares fundamentais do Estado de Direito democrático e da modernização da Administração Pública. Como assinala o Professor David Duarte, “o fenómeno da participação dos particulares na vida administrativa é uma realidade específica da superação do Estado liberal”[7]. Esta posição sublinha a transformação substancial ocorrida na relação da Administração com os administrados. Os particulares, anteriormente vistos como sujeitos passivos perante a autoridade administrativa, passam a ter uma verdadeira posição perante a Administração, e por isso, o princípio da participação vem demonstrar uma verdadeira superação da administração autoritária, característica do Estado Liberal.

No quadro atual, em que a Administração Pública se rege pelo interesse público, não se pode limitar a cumprir ordens ou a aplicar normas de forma automática, deve criar os meios necessários para garantir que os cidadãos possam intervir ativamente nas decisões que os afetam.

Nesse sentido, o princípio da participação assume uma relevância fundamental, conforme disposto no n.º 1 do artigo 267.º da Constituição da República Portuguesa, a Administração deve garantir a participação dos interessados. Ademais, o n.º 5 do artigo 267.º da CRP ao exigir que a lei especial regule as formas de participação, reitera que o princípio da participação não é meramente simbólico ou formal. Deste modo, é exigido constitucionalmente que se criem os meios necessários para a sua efetivação, tendo assim consequências práticas, obrigando a Administração a criar mecanismos concretos que permitam o envolvimento dos interessados.

Para além ter fundamento no artigo 267.º da Constituição, o princípio da participação responde a várias exigências fundamentais do nosso Estado de Direito. Em primeiro lugar reforça a democracia participativa promovendo o envolvimento cívico ao aproximar os cidadãos da Administração[8]. Da mesma forma assegura também a transparência da administração, uma vez que, os interessados no processo terão de ser informados “sobre o andamento dos procedimentos que lhes digam diretamente respeito, bem como o direito de conhecer as resoluções definitivas que sobre ele forem tomadas” (artigo 82.º do CPA). Por último, contributos recolhidos no âmbito dos mecanismos de participação podem enriquecer o processo decisório, tornando-o mais informado, mais adaptado à realidade concreta e funcionando, assim, como um importante instrumento de legitimação da atuação administrativa[9].

A doutrina identifica no procedimento administrativo três funções essenciais[10]: a função de informação, que visa a recolha e sistematização dos elementos indispensáveis à correta formação da decisão; a função de concertação, que promove a participação dos cidadãos e o confronto de posições e perspetivas distintas; e por fim, a função de articulação sistémica que estabelece a ligação funcional entre a atividade e a jurisdição administrativas. É na função de concertação que o princípio da participação encontra a sua mais plena manifestação, sendo este considerado pela doutrina como o princípio mais relevante ao nível do procedimento[11]. Com efeito, é apenas através da abertura de canais de participação que os conflitos de interesses podem incidir efetivamente sobre a configuração da decisão administrativa, permitindo que a conversão do problema em decisão se opere de forma pluralista[12]. A promoção do contraditório surge, assim, como elemento imprescindível para a obtenção de decisões mais fundamentadas e adequadas, dado que o aumento da pluralidade de contributos tende a enriquecer a qualidade substantiva da decisão administrativa.

3.1 Mecanismos de concretização

Como já exposto anteriormente, por remissão do n.º 5 do artigo 267.º da Constituição, a Administração está vinculada a assegurar a participação dos interessados. Esta imposição constitucional reflete-se de forma abrangente em diversos instrumentos e mecanismos previstos no Código de Procedimento Administrativo. Tal como mencionado na doutrina, todos os aspetos do direito administrativo poderão considerar-se do ponto de vista da participação[13]. A participação dos interessados não é vista como um momento isolado no procedimento, mas como um princípio transversal que influencia toda a atuação da Administração Pública. Isto porque, a Administração, hoje, é entendida não apenas como uma estrutura de poder que impõe decisões, mas como uma instituição orientada para o interesse público, tornando-se fundamental envolver os interessados sempre que possível.

Neste contexto, importa destacar o artigo 53.º do CPA, que regula a iniciativa procedimental. Este mecanismo garante que os cidadãos assumam um papel ativo, promovendo o início de procedimentos, sempre que considerem que os seus direitos ou interesses legalmente protegidos possam ser afetados (conforme estabelecido no n.º 1 do artigo 68.º). A iniciativa procedimental constitui, assim, uma primeira manifestação concreta do princípio da participação, permitindo que os particulares impulsionem a atuação administrativa.

No artigo 97.º do CPA surge-nos também o direito de petição. Este direito permite que qualquer cidadão interessado apresente à Administração uma petição em que solicite a elaboração, modificação ou a revogação de regulamentos. O direito de petição constitui um instrumento fundamental de aproximação entre Administração e administrados, permitindo que os cidadãos, não apenas requeiram modificação de atos administrativos que considerem indevidos, mas também solicitem a elaboração de atos que entendam necessários à tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

Outro mecanismo relevante de concretização do princípio da participação é a consulta pública, previsto no artigo 101.º do CPA, através do qual a Administração submete à apreciação dos interessados, e do público em geral, projetos de regulamentos ou de outros instrumentos normativos suscetíveis de produzir efeitos significativos na esfera jurídica coletiva. Este mecanismo visa a recolha de contributos dos cidadãos com o objetivo de assegurar uma instrução mais completa do procedimento e uma decisão administrativa mais informada e em equilíbrio com o interesse público.

Por fim, encontramos o elemento mais relevante para efeitos do princípio da participação: a audiência dos interessados[14]. É a partir dos artigos 100.º (para o procedimento do regulamento) e 121.º do CPA (para o procedimento do ato administrativo) que se estabelece que os interessados têm o direito de ser ouvidos. É neste momento que os sujeitos, com legitimidade para intervir (segundo o n.º 2 do artigo 65.º e nº 1 do artigo 68.º do CPA), expõe a sua interpretação pessoal da questão procedimental, defendendo os seus interesses e contribuindo para uma configuração subjetiva dos conflitos. A audiência é um ponto central do processo participativo, pois representa uma oportunidade efetiva para a manifestação dos interesses dos particulares, assegurando-lhes uma oportunidade de influenciar a decisão administrativa em consonância com a sua visão do caso. A formalização do contraditório e a possibilidade de exposição das partes interessadas contribuem para a produção de uma decisão mais equilibrada, fundamentada e, por conseguinte, mais justa e legítima[15].

Não obstante, importa referir que a audiência dos interessados pode, em certas circunstâncias, ser dispensada, nos termos previstos no artigo 124.º do Código do Procedimento Administrativo. Em particular, essa dispensa poderá ocorrer quando a natureza urgente da decisão a adotar o imponha, ou quando o número de interessados seja tão elevado que inviabilize, na prática, a realização da audiência (alíneas a) e d) do n.º 1 do artigo 124.º do CPA, respetivamente). Todavia, qualquer invocação das exceções previstas carece de adequada fundamentação e de uma justificação concreta e rigorosa, sendo inadmissível a utilização deste preceito como mero instrumento de dispensa da participação dos interessados no procedimento[16]. Assim, a dispensa da audiência apenas poderá ser admitida em situações em que a ponderação dos interesses em presença e a necessidade de assegurar a celeridade e eficácia da decisão administrativa se revelem suficientemente prementes para justificar a superação deste momento procedimental essencial.

4. Conflitos e desafios

Apesar de a participação dos interessados constituir um direito reconhecido e um princípio estruturante do procedimento administrativo, ela não é absoluta, encontrando limites noutros princípios da ordem jurídica, como o princípio da boa administração (artigo 5.º do CPA) que envolve a celeridade e a eficiência administrativas. Surge, assim, a questão central: será o princípio da participação, de facto, um elemento essencial e com impacto prático na decisão administrativa, ou, pelo contrário, representa apenas um requisito formal, que serve para conferir uma aparência de democraticidade aos processos, com o único efeito de os tornar mais lentos e onerosos?

É indiscutível que a participação constitui um pilar fundamental do procedimento administrativo, assegurando transparência, legitimidade e a melhor identificação do interesse público. No entanto, a sua aplicação prática nem sempre se revela isenta de conflitos e tensões. A criação de momentos formais de auscultação, como audiências e consultas públicas, embora essenciais para a inclusão das diversas perspetivas, tende a prolongar a duração dos procedimentos administrativos. Para além disso, muitas vezes, o envolvimento dos interessados poderá ter reflexo muito reduzido ou nulo nos fundamentos das decisões administrativas. Esta prática pode gerar frustração e desconfiança por parte dos cidadãos, fragilizando o ideal democrático que a participação visa proteger. Ademais, a participação enfrenta desafios técnicos: frequentemente, os interessados carecem do conhecimento especializado necessário para se pronunciar sobre matérias complexas. Essa limitação pode, por um lado, diminuir a utilidade prática dos contributos e, por outro, ser instrumentalizada pela própria Administração para justificar a sua desconsideração.

O processo relacionado com o novo aeroporto de Lisboa ilustra exemplarmente estes conflitos e desafios. Ao longo de décadas, a decisão sobre a localização do novo aeroporto foi marcada por sucessivos procedimentos de consulta pública, avaliações ambientais e audiências a populações e associações especializadas[17]. Por um lado, estes momentos de participação permitiram a recolha de contributos relevantes, a identificação de riscos ambientais e sociais, e a alteração de propostas iniciais. Houve um evidente reforço da legitimidade democrática e da transparência no processo decisório. Por outro lado, a multiplicidade de audiências, avaliações e revisões contribuiu para a significativa morosidade do processo, adiando decisões e implicando elevados custos. Em vários momentos, ficou patente que, apesar da recolha formal de opiniões, a decisão final era predominantemente orientada por lógicas políticas e económicas, com reduzida integração dos contributos da sociedade civil. Este caso evidencia, assim, a dupla face do princípio da participação. Se, por um lado, representa um inegável avanço democrático, por outro, revela as dificuldades práticas em articular uma participação efetiva e uma ação administrativa célere e eficaz.

Desta forma, entende-se que a participação dos interessados não é apenas essencial, mas extremamente positiva para o procedimento administrativo. No entanto, na ausência de uma efetiva influência dos interessados na decisão final, a participação não passará de um mero formalismo procedimental, funcionando como uma aparência de democratização do processo. Como bem assinala o Professor David Duarte “a audiência não poderá ser uma mera formalidade despida de conteúdo realizada apenas para cumprir aparentemente uma determinação legislativa"[18]. A plena realização do princípio da participação não exige apenas a sua abertura formal, mas a construção de procedimentos administrativos flexíveis, adaptados à especificidade de cada ato, capazes de garantir simultaneamente a eficácia da Administração e a efetiva influência dos interessados na decisão

5. Conclusão

A evolução da Administração Pública, de um modelo autoritário para uma lógica democrática, refletiu-se na valorização dos direitos dos particulares e na exigência de uma atuação administrativa vinculada ao direito. Neste contexto, o princípio da participação, consagrado na Constituição da República Portuguesa e no Código do Procedimento Administrativo, assume um papel central.

Mais do que um formalismo, a participação visa garantir a transparência, reforçar a legitimidade das decisões e assegurar a efetiva proteção dos interesses dos cidadãos. Através de mecanismos como a iniciativa procedimental, a consulta pública e a audiência dos interessados, procura-se concretizar o envolvimento ativo dos administrados.

Contudo, a prática revela desafios: o risco de esvaziamento da participação, a morosidade procedimental e a dificuldade de garantir influência efetiva nas decisões. A experiência recente em casos como o novo aeroporto de Lisboa evidencia a necessidade de equilibrar a participação com a celeridade administrativa. Assim, entende-se que a participação deve ser proporcional à natureza e sensibilidade da decisão. Sempre que o ato administrativo for de um grande impacto social, deve privilegiar-se uma participação mais ampla e democrática. Por outro lado, em matérias muito técnicas devemos dar preferência a uma participação mais restrita e técnica. Em qualquer circunstância, impõe-se, portanto, um equilíbrio cuidadoso entre o princípio da boa administração e o princípio da participação, para que ambos possam coexistir de forma harmoniosa e eficaz no seio do procedimento administrativo.

Referências

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FRANCISCO PAES MARQUES, “Os interessados no novo Código do Procedimento Administrativo” in Comentários ao Novo Código de Procedimento Administrativo, C. Amado Gomes, A. Fernanda Neves, Tiago Serrão, Volume I, 6ª Edição, AAFDL Editora, Lisboa, 2023, p.709 e ss.;

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MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria Geral do Direito Administrativo, 2ª Edição, Almedina, Coimbra, 2015, p. 118;

MIGUEL SÁNCHEZ MORÓN, La Participación del Ciudadano en la Administracon Publica, 1ª Edição, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1980, p. 108;

PAULO OTERO, Direito do Procedimento Administrativo, Volume I, 1ª Edição, Almedina, Coimbra, 2016, pp. 104-108;

VASCO PEREIRA DA SILVA, “Do Global ao Particular”, O princípio da legalidade sem fronteiras, Oração de sapiência Proferida na Cerimónia de Atribuição do Doutoramento honoris causa pela Leibniz Universität Hannover em 2 de Novembro de 2018, in Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteiras, Almedina, Coimbra, 2019, p. 17;

VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, 1ª Edição, Almedina, Coimbra, 2021, pp. 149-161.

[1] VASCO PEREIRA DA SILVA, “Do Global ao Particular”, O princípio da legalidade sem fronteiras, Oração de sapiência Proferida na Cerimónia de Atribuição do Doutoramento honoris causa pela Leibniz Universität Hannover em 2 de Novembro de 2018, in Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteiras, Almedina, Coimbra, 2019, p. 17.

[2] VASCO PEREIRA DA SILVA, “Do Global ao Particular”, O princípio da legalidade sem fronteiras, Oração de sapiência Proferida na Cerimónia de Atribuição do Doutoramento honoris causa pela Leibniz Universität Hannover em 2 de Novembro de 2018, in Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteiras, Almedina, Coimbra, 2019, p. 17.

[3] VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, 1ª Edição, Almedina, Coimbra, 2021, p. 149.

[4] Idem, p. 161.

[5] MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Volume I, 10ª Edição, Almedina, Coimbra, 2020, p.30.

[6] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 4ª Edição, Almedina, Coimbra, 2018, p.39.

[7] DAVID DUARTE, Procedimentalização, Participação e Fundamentação: Para uma Concretização do Princípio da Imparcialidade como Parâmetro Decisório, 1ª Edição, Almedina, Coimbra, 1996, p. 109.

[8] PAULO OTERO, Direito do Procedimento Administrativo, Volume I, 1ª Edição, Almedina, Coimbra, 2016, p. 104.

[9] DAVID DUARTE, Procedimentalização, Participação e Fundamentação: Para uma Concretização do Princípio da Imparcialidade como Parâmetro Decisório, 1ª Edição, Almedina, Coimbra, 1996, p. 160.

[10] FRANCISCO PAES MARQUES, “Os interessados no novo Código do Procedimento Administrativo” in Comentários ao Novo Código de Procedimento Administrativo, C. Amado Gomes, A. Fernanda Neves, Tiago Serrão, Volume I, 6ª Edição, AAFDL Editora, Lisboa, 2023, p.709 e ss.

[11] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria Geral do Direito Administrativo, 2ª Edição, Almedina, Coimbra, 2015, p. 118.

[12] DAVID DUARTE, Procedimentalização, Participação e Fundamentação: Para uma Concretização do Princípio da Imparcialidade como Parâmetro Decisório, 1ª Edição, Almedina, Coimbra, 1996, p. 111.

[13] MIGUEL SÁNCHEZ MORÓN, La Participación del Ciudadano en la Administracon Publica, 1ª Edição, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1980, p. 108.

[14] MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 1ª Edição, Publicações Dom Quixote, Lisboa, 2007, p. 127.

[15] P. OTERO, Direito do Procedimento Administrativo, Volume I, 1ª Edição, Almedina, Coimbra, 2016, p. 108.

[16] JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 10ª Edição, Âncora Editora, Lisboa, 2009, p. 362.

[17] Para promover a participação pública no processo de decisão da localização do novo aeroporto de Lisboa, a Comissão Técnica Independente criou uma plataforma digital “AeroParticipa”. Esta plataforma permitia a qualquer cidadão deixar o seu contributo para selecionar as opções estratégicas viáveis. Para além disso, permite consultar o Relatórios Ambiental e os Relatórios Técnicos Complementares (RTC) ao Relatório Ambiental. Consultado em: https://www.aeroparticipa.pt

[18] DAVID DUARTE, Procedimentalização, Participação e Fundamentação: Para uma Concretização do Princípio da Imparcialidade como Parâmetro Decisório, 1ª Edição, Almedina, Coimbra, 1996, p. 127.

Matilde Rodrigues, nº69894

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