Tutela executiva dos particulares no Código do Procedimento Administrativo, Trabalho Gabriela Correia
Tutela executiva dos particulares no Código do Procedimento Administrativo
Direito Administrativo II
2024/2025
Regência: Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva
Professora Beatriz Rebelo Garcia
Gabriela Passos Correia, 69660
Índice
Procedimento administrativo de execução
Procedimento administrativo de execução
Interpretação conforme a Administração
Configuração do procedimento administrativo de execução no CPA
Enquadramento Jurídico da Garantia Executiva dos Particulares
Lista de abreviaturas/ siglas:
“CRP”: Constituição da República Portuguesa
“CPA”: Código do Procedimento Administrativo (Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, na versão atual do Decreto-Lei n.º 11/2023, de 10 de fevereiro)
“CPTA”: Código do Processo dos Tribunais Administrativos (Lei n.º 15/ 2002, de 22 de fevereiro, na versão atual do DL n.º 87/2024, de 7 de novembro)
“RFDUP”: Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto
“ed.” é edição
“n.º” é número
“p./pp.” é página/ páginas
Introdução
O artigo 1º do CPA inclui uma definição de procedimento administrativo, delimitado como sendo a “sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública”[1].
A norma legal contempla, desde logo, o desempenho de uma função administrativa de natureza declarativa, que se desdobra numa fase processual em sentido estrito e numa etapa subsequente de emissão da decisão final, conforme previsto no artigo 13.º do CPA, que expressa a manifestação da vontade da Administração. Do mesmo modo, abrange-se também o exercício de uma função administrativa executória, isto é, destinada à concretização das disposições emanadas pelos órgãos da Administração Pública. Esta pode materializar-se por meio de atuações práticas ou administrativas que, embora não constituam atos administrativos no sentido técnico, têm como objetivo apenas a execução concreta de ordens ou determinações com caráter vinculativo[2].
A atividade executória pode traduzir-se na prática de atos administrativos – factos jurídicos em sentido lato, com a finalidade de gerar efeitos jurídicos em situações específicas e individualizadas. Essa execução pode igualmente envolver a elaboração de atos regulamentares ou de contratos. Desta definição legal extrai-se que o procedimento administrativo não se resume somente a um mero antecedente da decisão administrativa, mas sim a uma atuação administrativa subsequente, destinada a concretizar os efeitos jurídicos da administração pública[3].
O sistema jurídico português aplica o princípio segundo o qual o procedimento administrativo de natureza declarativa deve anteceder o procedimento administrativo de execução, lógica decorrente da existência prévia de um ato administrativo exequível antes da realização de atos ou operações materiais de execução – “seja quando atua no exercício de uma competência declarativa, seja quando atua no exercício de uma competência executiva, a Administração Pública desenvolve uma atividade juridicamente procedimentalizada”3.
Procedimento administrativo de execução
Interpretação conforme a CRP
A atuação administrativa que respeite à execução da vontade dos tribunais, pelo artigo 1º do CPA, encontra-se afastada do procedimento administrativo acima elencado, pelo que a definição legal de procedimento administrativo desconsidera a presença de uma incumbência, de caráter jurídico, cingindo a Administração Pública à execução espontânea das decisões dos tribunais após o respetivo trânsito em julgado[4].
Nestes termos, o nº1 do artigo 205º da CRP, sob a epígrafe “Decisões dos Tribunais”, confirma a dignidade deste dever jurídico como preceito constitucional, consagrando o princípio da obrigatoriedade e da prevalência das decisões jurisdicionais, independentemente da categoria de tribunais e da jurisdição a que essas decisões respeitem.
Por um lado, a Constituição consagrou o princípio segundo o qual as decisões dos tribunais, sejam eles civis ou administrativos, devem ser executadas, reconhecendo-lhes força vinculativa. Esta norma impõe a todas as autoridades públicas o dever jurídico de assegurar o cumprimento das decisões judiciais, independentemente da jurisdição ou instância de onde provenham, sendo o seu incumprimento passível de sanção. Sendo proferido pelo professor Vasco Pereira da Silva que "a execução das sentenças não é mais uma graça que a Administração concede, mas o cumprimento de um dever legal que sobre ela impende de executar tudo aquilo que o tribunal determinou” [5].
Em contrapartida, esta previsão constitucional traduz-se num verdadeiro direito subjetivo dos cidadãos5, que têm legitimidade para exigir a efetivação das decisões administrativas proferidas pelos tribunais, através dos mecanismos próprios de execução, tanto administrativos como judiciais. Ao mesmo tempo, o direito à execução dessas decisões deve ser compreendido como um direito-garantia, dado que serve como instrumento essencial para assegurar a realização de outros direitos fundamentais, configurando-se assim como uma salvaguarda de posições jurídicas subjetivas primárias.
Procedimento administrativo de execução
Interpretação conforme a Administração
Torna-se pertinente realizar uma primeira leitura ampliada do conceito legal de procedimento administrativo consagrado no artigo 1.º do CPA, tendo em vista ultrapassar a sua natureza restritiva.
A forma como o procedimento administrativo é definido no CPA parece indicar que o legislador se concentrou unicamente na regulação do poder de autotutela executiva da Administração, também conhecido como “privilégio da execução prévia”[6]. Essa abordagem levanta preocupações quanto à necessidade de proteger direitos e garantias fundamentais, exigindo uma clara separação entre a autonomia administrativa e a função jurisdicional dos tribunais.
Tanto a versão do CPA de 1991 como a de 2015 falham ao não incluírem qualquer menção ao dever da Administração de cumprir as decisões judiciais, nem estabelecem regras sobre os procedimentos ou formalidades a observar quando a própria Administração deve executar determinações emanadas dos tribunais. Assim, “importa incluir na noção de procedimento administrativo de execução, não apenas os procedimentos respeitantes ao exercício de um poder de exigir a execução aos particulares ou a outras entidades públicas, como também os procedimentos respeitantes ao exercício de um dever de efetivação da execução por parte da própria Administração de decisões jurisdicionais”[7].
Configuração do procedimento administrativo de execução no CPA
A definição legal de procedimento administrativo demonstra que a concretização dos interesses públicos e privados subjacentes ao exercício da função administrativa requerem a configuração do exercício de uma atuação estruturalmente executiva, por parte dos particulares, ou pela Administração. Todavia, o CPA apenas reconhece o papel fundador da execução em sede administrativa, ao ato administrativo. Efetivamente, a secção V do capítulo III da parte IV do CPA, respeitante à “execução do ato administrativo”, concretiza uma noção exclusiva à Administração, que exerce o seu poder em desfavor dos particulares[8].
A atividade administrativa de execução aparece no CPA de forma restrita, os cidadãos encontram-se perante um CPA que não lhes assegura, de forma concreta, a proteção efetiva dos seus direitos e interesses quando estes resultam de atos administrativos, contratos, regulamentos ou decisões judiciais.
Com efeito, tal como sucedia no CPA de 1991, permanece excluída do âmbito de aplicação do atual CPA a disciplina dos procedimentos administrativos que visem a concretização ou execução material de situações jurídicas favoráveis aos particulares previamente definidas pela própria Administração.
O poder executivo da Administração – consubstanciado na imposição coativa das suas decisões aos particulares – constitui um corolário necessário do seu poder declarativo. Nesta perspetiva, a doutrina tem tradicionalmente reconhecido fundamento constitucional para o exercício desse poder executivo por parte da Administração Pública na referência ao “ato administrativo” constante do n.º 3 do artigo 268.º da CRP, ainda que tal poder não se encontre expressamente consagrado no texto constitucional.
Conclui-se, portanto, que, no que respeita aos procedimentos de execução, o CPA continua a espelhar uma conceção tradicional sobre o desempenho da função administrativa, de cariz autoritário e impositivo.
Garantia dos Particulares
Inicialmente, a Administração Pública tinha um caráter autoritário, o que impedia a plena concessão de regras de proteção de interesses dos particulares. Com a implementação do modelo de Estado-Providência, a Administração evoluiu para um modelo mais voltado à prestação de serviços, e, conforme nº1 do artigo 266º e pelo artigo 268º da CRP prevê-se os cidadãos passaram a ter acesso a meios para defender e assegurar seus direitos fundamentais.
Neste contexto, as garantias da atuação administrativa agrupam-se em três categorias: garantias preventivas e garantias reparadoras; garantias do direito objetivo e garantias dos particulares e por fim garantias de legalidade e garantias de mérito. Naturalmente, as garantias dos cidadãos ajudam a manter justa e equilibrada a relação com os serviços e decisões da Administração Pública, ao conferirem aos administrados ferramentas legais para se protegerem contra atuações administrativas ilegais ou abusivas.
Garantias dos particulares podem ser entendidas como “meios criados pela ordem jurídica com a finalidade de evitar ou sancionar as violações do direito objetivo, as ofensas dos direitos subjetivos ou dos interesses legítimos dos particulares, ou o demérito da ação administrativa, por parte da Administração Pública”[9]. Prerrogativas de segurança dos particulares, que por sua vez se subdividem em garantias políticas, administrativas e contenciosas, conforme o órgão ao qual a execução é atribuída.
Garantias políticas efetivadas por órgãos políticos do Estado, previstos na Constituição. Garantias administrativas concretizadas na Administração pública, os administrados podem impugnar atos praticados ilegalmente pela Administração. Garantias contenciosas, o meio mais eficaz de proteção dos direitos subjetivos e interesses legítimos dos particulares, asseguradas por tribunais judiciais ou administrativos, cuja função essencial é garantir uma tutela imparcial e jurídica[10].
Enquadramento Jurídico da Garantia Executiva dos Particulares
O Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) extraiu o direito à execução jurisdicional de atos administrativo, completando a parte de título executivo que faltava ao ato administrativo, de título oponível à própria administração[11]. Nos termos do disposto nos n° 2 e 3 do artigo 157º do CPTA, para efeitos de acesso ao processo jurisdicional executivo, são hoje títulos constitutivos do dever de executar por parte da Administração, quer as decisões jurisdicionais, quer os atos administrativos inimpugnáveis de que resultem direitos para um particular.
O CPTA consagrou duas modalidades de processo com natureza estruturalmente executiva, assinalando simultaneamente um marco relevante na afirmação da autonomia entre os meios de tutela declarativa e os meios de tutela executiva aquando da conexão jurídica por parte da Administração, transpondo o valor jurídico da efetividade da tutela, introduzido no ordenamento jurídico português com a revisão constitucional de 1997, a qual determinou a consagração deste princípio. Nesse contexto, impôs-se, num modelo de tutela jurisdicional plena, a necessária coexistência e articulação entre os mecanismos declarativos e executivos de garantia dos direitos dos particulares.
Seja num plano jurisdicional, seja num plano administrativo, a proteção adequada das posições jurídicas dos particulares carece, por vezes, de uma tutela declarativa e, noutras vezes, de uma tutela executivo. Não estando expressamente enquadrado no texto constitucional, esta garantia ou direito à execução administrativa pode alicerçar-se, por fim, a partir da referência constitucional ao princípio da legalidade administrativa, ínsita no nº2 do artigo 266º da CRP, que neste caso obriga a Administração a atender às limitações jurídicas que decorrem dos atos de manifestação de vontade administrativa[12].
Conclusão
O CPA padece de um verdadeiro pecado por omissão em matéria de tutela executiva administrativa dos particulares no âmbito de relações jurídicas administrativas.
“CPA não acompanhou a anterior evolução verificada ao nível da reforma do contencioso administrativo”, visto que se enquadra na proteção legal executiva dos administrados que o legislador concretizou no CPTA no plano jurisdicional, “persiste em olhar para os particulares mais como contribuintes do que como cidadãos titulares de posições jurídicas ativas perante a Administração Pública”[13].
Seria igualmente útil que o CPA consagrasse normas específicas relativas ao procedimento administrativo, colmatando algumas das lacunas deixadas pela reforma do contencioso administrativo no que respeita à atuação da Administração Pública no cumprimento de títulos executivos, judiciais ou extrajudiciais. Lacuna que evidencia uma desconcertante falta de articulação entre o regime da lei processual e o da lei procedimental administrativa, particularmente no que concerne à qualificação do ato administrativo como título executivo na vertente jurisdicional e na vertente administrativa[14].
Assim, conclui-se que o âmbito do procedimento administrativo de execução previsto no CPA encontra-se limitado aos procedimentos destinados a assegurar, por via administrativa, a execução de atos administrativos pelos particulares. Com efeito, o CPA revela-se totalmente omisso quanto à previsão e regulamentação de meios de tutela administrativa de natureza executiva a favor dos particulares.
Referências bibliográficas
CECÍLIA ANACORETA CORREIA, A tutela executiva dos particulares no CPA, pp.719-740, Coordenação de CARLA AMADO GOMES - ANA NEVES - TIAGO SERRÃO, obra Comentários ao novo CPA, Vol. II, 6ª edição, Lisboa, 2023, AAFDL.
CECÍLIA ANACORETA CORREIA, O Processo executivo no novo CPTA – considerações gerais, 2006, RFDUP, pp.16-17.
DIOGO FREITAS DO AMARAL, “A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos”, 2ª edição, 1997, pp.25-26.
FILIPA URBANO CALVÃO, O Regime de Execução do Ato Administrativo no Projeto de Revisão do Código do Procedimento Administrativo, ob. cit., pp. 109-110.
MARCELO REBELO DE SOUSA – ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, TOMO III, 2008, Dom Quixote, p.107.
PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, Vol.I, 2016, p.156.
DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4.ªedição, Coimbra, 2021, reimpressão, p.625.
VASCO PEREIRA DA SILVA, Para um contencioso administrativo das particulares, reimpressão da edição de 1997, 2005, p. 252.
[2] ROGÉRIO EHRHARDT SOARES, Direito Administrativo, Coimbra, 1978, p. 49.
[3] CECÍLIA ANACORETA CORREIA, A tutela executiva dos particulares no CPA, pp.719-740, Coordenação de CARLA AMADO GOMES - ANA NEVES - TIAGO SERRÃO, obra Comentários ao novo CPA, Vol. II, 6ª edição, Lisboa, 2023, AAFDL.
[4] DIOGO FREITAS DO AMARAL, “A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos”, 2ª edição, 1997, pp.25-26.
[5] VASCO PEREIRA DA SILVA, Para um contencioso administrativo das particulares, reimpressão da edição de 1997, 2005, p. 252.
[6] cfr. PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, Vol.I, 2016, p.156.
[7] CECÍLIA ANACORETA CORREIA, A tutela executiva dos particulares no CPA, p.726., Coord. de C. AMADO GOMES – A. NEVES – T. SERRÃO, obra Comentários ao novo CPA, Vol. II, 6ª edição, Lisboa, 2023, AAFDL.
[8] CECÍLIA ANACORETA CORREIA, A tutela executiva dos particulares no CPA, pp.726-728., Coord. de C. AMADO GOMES – A. NEVES – T. SERRÃO, obra Comentários ao novo CPA, Vol. II, 6ª edição, Lisboa, 2023, AAFDL.
[9] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4.ªedição, Coimbra, 2021, reimpressão, p.625.
[10] MARCELO REBELO DE SOUSA – ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, TOMO III, 2008, Dom Quixote, p.107.
[11] CECÍLIA ANACORETA CORREIA, O Processo executivo no novo CPTA – considerações gerais, 2006, RFDUP, pp.16-17.
[12] CECÍLIA ANACORETA CORREIA, A tutela executiva dos particulares no CPA, p.733, Coord. de C. AMADO GOMES – A. NEVES – T. SERRÃO, obra Comentários ao novo CPA, Vol. II, 6ª edição, Lisboa, 2023, AAFDL.
[13] CECÍLIA ANACORETA CORREIA, A tutela executiva dos particulares no CPA, cit. p.734.
[14] FILIPA URBANO CALVÃO, O Regime de Execução do Ato Administrativo no Projeto de Revisão do Código do Procedimento Administrativo, ob. cit., pp. 109-110.
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