2º Grupo de advogados da Administração
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
SIMULAÇÃO DE DIREITO ADMINISTRATIVO II
2º grupo de advogados da Administração Pública
Bárbara Batista, 70065
Beatriz Luís, 69662
Gonçalo Cunha, 69731
Margarida Cabral, 69572
Marta Ferreira, 69516
Excelentíssimos Senhores Juízes,
A Administração Pública neste ato representada por Bárbara Batista, Beatriz Luís, Gonçalo Cunha, Margarida Cabral e Marta Ferreira vem, respeitosamente, apresentar a sua proposição inicial para a defesa na presente ação administrativa intentada por Sandokan da Silva, cidadão angolano, na qual o Autor peticiona a condenação da Administração à prática do ato legalmente devido de autorização de residência, cujo pedido foi apresentado ao então Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) em 5 de maio de 2020, ou, em alternativa, a declaração de deferimento tácito da sua pretensão.
O Autor fundamenta o seu pedido principal no alegado incumprimento do prazo de 90 dias para a decisão, previsto no artigo 82.º da Lei n.º 102/2017 1, sustentando que a prolongada ausência de resposta configura uma ilegalidade. Quanto ao pedido alternativo, invoca o decurso do prazo legal sem decisão como fundamento para o deferimento tácito.
Contudo, a Administração Pública demonstrará ao longo da presente defesa que a alegada mora na decisão do pedido do Autor não pode ser imputada a uma inércia injustificada. A complexidade da situação reside, fundamentalmente, na modificação recente das regras substantivas que regem a concessão de autorizações de residência, as quais impõem a aplicação da legislação vigente no momento da decisão, e na sobrecarga extraordinária de pedidos, bem como a falta de condições materiais que a AIMA, I.P enfrenta, num contexto de transição administrativa e de limitações de recursos.
A nossa defesa centrar-se-á na demonstração da legalidade da sua atuação, face às alterações legislativas supervenientes e às dificuldades estruturais que impactaram a celeridade da decisão, refutando o alegado incumprimento culposo e a aplicabilidade do deferimento tácito ao caso concreto.
Durante anos, foi recorrente a interpretação de que bastaria ao cidadão estrangeiro apresentar um contrato de trabalho e prova de descontos para a segurança social para ver reconhecido o seu direito de residir em Portugal. Tal entendimento baseava-se na redação então vigente do artigo 88.º, n.º 2, da Lei 23/2007 2. Contudo, essa norma foi, entretanto, revista e o seu contexto profundamente alterado. A prática administrativa anterior, influenciada pela pressão social e por limitações institucionais, criou expectativas que não encontram hoje correspondência no quadro normativo atual.
No que respeita ao cerne da questão em apreço, cumpre desde logo abordar um fator de crucial importância para a análise da alegada demora na decisão do pedido do Autor: a modificação recente das regras substantivas que regem a concessão de autorizações de residência em Portugal. Esta alteração legislativa, ocorrida subsequentemente à data da apresentação do pedido pelo Autor (5 de maio de 2020), tem um impacto direto e inegável no processo de análise e decisão por parte da Administração Pública, nomeadamente da ora Ré, AIMA, I.P. Esta transformação legislativa e institucional não se limitou a uma reformulação formal, tendo alterado profundamente os fundamentos substanciais que orientam hoje a atuação administrativa nesta matéria.
A Administração Pública reitera que a análise da alegada mora na decisão do pedido do Autor, Sandokan da Silva, deve ser inseparavelmente ligada à modificação recente das regras substantivas que regem a concessão de autorizações de residência, introduzida pela Lei n.º 9/2025, de 13 de fevereiro 3. Embora o artigo 82.º desta nova lei estabeleça um prazo de 90 dias para a decisão (n.º 5) e preveja o deferimento tácito em caso de incumprimento (n.º 7), esta disposição não pode ser interpretada de forma isolada e descontextualizada da realidade administrativa e das alterações legislativas ocorridas.
Como bem assinala o próprio artigo 82.º, nos seus n.os 1 a 4, a decisão de concessão de autorização de residência pressupõe uma instrução completa e diligente do processo por parte da AIMA, I.P. Esta instrução envolve a obtenção de pareceres e informações de outras entidades cruciais, como a Unidade de Coordenação de Fronteiras e Estrangeiros (UCFE). A finalidade destas diligências é garantir uma análise rigorosa dos pressupostos legais, incluindo aspetos de segurança interna, ordem pública e prevenção da imigração ilegal e da criminalidade conexa.
A extinção do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras e a criação da Agência para a Integração, Migrações e Asilo (AIMA, I.P.) não se limitaram a uma redistribuição de competências. Representam uma mudança estrutural e substantiva no modo como o Estado gere os fluxos migratórios. Esta transição implicou não só uma reorganização dos serviços, como também uma nova leitura dos critérios para a concessão da residência, afastando qualquer automatismo e reforçando o dever de apreciação concreta e fundamentada de cada pedido.
É inegável que a recente transição institucional do SEF para a AIMA,I.P., a complexa migração de sistemas informáticos e a própria implementação das novas normas legais geraram constrangimentos práticos na articulação entre estas entidades e, consequentemente, na celeridade da instrução dos processos. Estes fatores, embora a Administração reconheça o seu impacto nos prazos, não podem ser simplisticamente reduzidos a uma omissão culposa da AIMA, I.P.. Resultam de uma reestruturação administrativa e legal de grande envergadura, com inerentes desafios de adaptação e coordenação.
Mais crucialmente, a entrada em vigor da Lei n.º 9/2025 aboliu a automaticidade na concessão de residência, reforçando a necessidade de verificações aprofundadas por parte da Administração. A mera ultrapassagem do prazo de 90 dias, num contexto em que a AIMA, I.P. está legalmente obrigada a realizar diligências instrutórias complexas e a verificar requisitos substantivos mais exigentes, não pode automaticamente conduzir ao deferimento tácito. Tal interpretação desconsideraria a ratio legis da nova lei, que visa um controlo mais rigoroso e individualizado da atribuição do estatuto de residente.
Acresce que, como corretamente invocado, o pedido do Autor foi apresentado em 2020, sob a égide de um regime legal anterior. Contudo, em consonância com o artigo 12.º do Código Civil 4, a decisão final a proferir deve observar a lei substantiva vigente no momento da sua prática. A concessão de uma autorização de residência é um ato com efeitos futuros e contínuos, enquadrando-se, portanto, na regra da aplicação imediata da lei nova a factos pendentes. Assim, a AIMA, I.P. está obrigada a analisar o pedido do Autor à luz dos critérios substantivos introduzidos pela Lei n.º 9/2025, o que pode implicar diligências e um tempo de análise distintos daqueles que seriam necessários sob o regime anterior.
É imperioso clarificar que a previsão de deferimento tácito, constante do n.º 7 do artigo 82.º da Lei n.º 9/2025, aplica-se exclusivamente aos pedidos de renovação da autorização de residência, onde a situação do requerente já foi previamente avaliada e onde a celeridade processual é particularmente relevante para a continuidade dos seus direitos. Tal norma não se estende aos pedidos de concessão inicial de residência, como é o caso do Autor, onde a avaliação dos requisitos substantivos é mais complexa e abrangente.
A doutrina tem vindo a afirmar com clareza que não existem atos administrativos totalmente vinculados nem totalmente discricionários. Freitas do Amaral 5 defende que todos os atos contêm uma dimensão de apreciação, sendo fundamental distinguir entre o aspeto formal da vinculação e a margem de decisão permitida pela lei. Esta margem não é absoluta, mas existe sempre que a norma não densifica de forma exaustiva todos os elementos do ato. Viera de Andrade 6 designa esta realidade como uma margem de livre decisão, sublinhando que ela exige da Administração uma valoração casuística adequada às especificidades de cada situação. É o que sucede no caso da autorização de residência, onde a legalidade da permanência, a relação laboral, a ausência de impedimentos legais e o cumprimento de outros requisitos legais exigem uma apreciação individualizada. A Administração está vinculada ao ordenamento jurídico, mas não está obrigada a conceder títulos sem qualquer rigor ou ponderação.
A Administração exerce aqui uma função de proteção do interesse público. Está legalmente investida de um poder-dever que deve ser exercido com rigor, justiça e equilíbrio.
Não se pode, por isso, considerar que houve omissão administrativa ilícita, nem que o pedido do requerente foi tacitamente deferido. O silêncio administrativo só produz efeitos jurídicos positivos quando tal resulta clara e expressamente da lei, o que não ocorre no regime atual. Pelo contrário, a Administração encontra-se a operar num contexto complexo, marcado por uma transição organizativa e por um volume extraordinário de pedidos, o que justifica eventuais atrasos, sem que tal configure violação dos deveres legais.
Assim, a alegada ultrapassagem do prazo de 90 dias para a decisão do pedido do Autor não pode ser interpretada isoladamente. Deve ser contextualizada pela superveniência de novas regras substantivas, que impõem uma análise mais rigorosa e demorada, e pelas dificuldades inerentes à transição administrativa e à instrução complexa dos processos, conforme legalmente previsto.
Concluir que a Administração está em falta seria desconsiderar o novo enquadramento normativo e as exigências constitucionais que hoje regulam a sua atuação. O Estado não pode ser responsabilizado por não ceder à pressão de automatismos que já não encontram apoio na lei. O que a Administração faz neste caso é cumprir o seu dever, respeitando a legalidade, protegendo o interesse público e assegurando que a residência em território nacional seja atribuída com fundamento, responsabilidade e segurança.
Além do já referido, a Administração, face às acusações que lhe são dirigidas, denuncia ainda uma situação de pressão sobre o sistema da Agência para a Integração, Migrações e Asilo (AIMA, I.P.), bem como do antigo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), particularmente uma sobrecarga de pedidos de autorização de residência 7 8 face à capacidade operacional do instituto público, que a torna incapaz de processar os mesmos durante os prazos adequados – justificando-se assim pelo atraso devido ao particular.
Esta realidade pode suscitar questões sobre a extensão da responsabilidade da Administração Publica, em especial do Ministério da Administração Interna (MAI) 9, na omissão de deveres de solução dos problemas de incapacidade material do instituto, por ser este o órgão competente na matéria de controlo de fronteiras 10 11 e pela implementação da política de imigração, incluindo a regulação da entrada, permanência e afastamento de estrangeiros no território nacional – sendo este o Ministério que exerce poder de direção sobre a AIMA, I.P. 12.
Através desta alegacão, a Administração tenta escusar-se de uma possível condenação com base no regime da responsabilidade civil extraobrigacional do Estado por factos ilícitos, nos termos da Lei n.º 67/2007 13. No entanto, para que tal regime se pudesse aplicar ao caso concreto, teríamos de ver reunidos os seus pressupostos, nomeadamente: facto voluntário, dano, nexo de causalidade entre o facto e o dano, ilicitude e culpa.
De facto, poderíamos eventualmente constatar a existência de um facto voluntário na modalidade de omissão, caso os factos alegados por Sandokan da Silva se provassem (comportamento dominável pela vontade, que possa ser imputado a um ser humano e visto como expressão da conduta de um sujeito responsável - a falta de decisão), de um dano (frustração de uma utilidade que era objeto de tutela jurídica - não receção de autorização de residência, com as consequências daí decorrentes), de um nexo de causalidade entre o facto e o dano (exigência de que o comportamento seja causa dos danos sofridos - a não decisão provocou a não concessão 14), mas os outros requisitos – a ilicitude 15 e a culpa 16– são de mais difícil verificação. Na verdade, na aferição da ilicitude e da culpa, teremos de analisar o circunstancialismo que rodeou este ato administrativo, nomeadamente, o facto de a Administração se ter visto impossibilitada materialmente de dar resposta a todos os pedidos de autorização de residência numa situação de sobrecarga efetiva do instituto.
Assim, embora se possa teorizar sobre uma eventual responsabilidade civil extracontratual do Estado, o quadro fático revela que a Administração Pública agiu com diligência e boa-fé, não tendo incumprido os seus deveres de prossecução do interesse público no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares. Os atrasos no tratamento dos pedidos resultam, essencialmente, de fatores externos e estruturais, alheios à vontade ou negligência administrativa. Desta maneira, cabe-nos argumentar com base em várias ordens de razão, que irei expor de seguida.
Primeiramente, procederemos a uma análise da situação de facto em que surgiu esta questão. Nos últimos anos, Portugal assistiu a um aumento muito expressivo no número de pedidos de autorização de residência num curto espaço de tempo. Este fenómeno, que tem colocado sob enorme pressão os serviços da Administração Pública, resulta de uma conjugação de fatores de natureza estrutural, jurídica e operacional, alheios ao controlo da Administração.
Em primeiro lugar, é importante destacar o crescimento abrupto e imprevisível dos fluxos migratórios, motivado por fatores externos de natureza geopolítica e humanitária, como os conflitos e crises registados no Afeganistão, na Ucrânia e na Venezuela 17. A esta realidade somou-se a entrada em vigor do Acordo de Mobilidade da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) 18, que facilitou significativamente a circulação de cidadãos entre os Estados-membros. Portugal, sendo um país seguro, politicamente estável e com condições socioeconómicas mais acessíveis do que a generalidade dos países da União Europeia, tornou-se um destino preferencial para muitos migrantes 19. Este conjunto de fatores deu origem a uma procura massiva e repentina pelos canais formais de legalização, ultrapassando largamente a capacidade de resposta do sistema administrativo, que foi originalmente concebido para volumes muito inferiores. A título ilustrativo, as concessões anuais de títulos de residência têm ultrapassado os 100 mil desde 2019, tendo mais do que triplicado numa década 20. Esta mudança de escala foi súbita e sem precedentes, pelo que não é razoável imputar à Administração Pública a responsabilidade por não ter antecipado fluxos migratórios desta dimensão.
Em segundo lugar, importa ter em conta a complexidade do enquadramento jurídico vigente. A lentidão na tramitação dos processos migratórios não pode ser dissociada da densidade e rigidez do quadro legal europeu, ao qual o Estado português está vinculado. O Código das Fronteiras Schengen, constante do Regulamento (UE) 2016/399, impôs condições rigorosas para a entrada de nacionais de países terceiros, incluindo a apresentação de documentação válida, a demonstração de meios de subsistência e a ausência de registos no Sistema de Informação Schengen (SIS). Estas exigências limitam largamente a possibilidade de flexibilizar entradas e concessões de residência, mesmo em situações humanitárias, exigindo sempre uma avaliação administrativa rigorosa. Paralelamente, a Diretiva 2008/115/CE, relativa ao retorno de nacionais de países terceiros em situação irregular, obriga os Estados-Membros a instaurar processos juridicamente garantístico, com prazos de saída voluntária, direito de recurso e instrução detalhada, o que contribui igualmente para a morosidade das decisões. Acresce a obrigação de interoperabilidade com sistemas informáticos europeus como o EURODAC, o VIS e o SIS, que exigem uma grande compatibilidade técnica nos cruzamentos de dados – fatores que, por si sós, podem gerar atrasos na instrução de processos, independentemente da eficiência dos serviços nacionais. A tudo isto se soma o facto de a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho (Lei de Estrangeiros), ter de ter sido alterada sucessivamente para assegurar a conformidade com diretivas e regulamentos europeus e a harmonização dos Direitos dos estados-membros, tornando o regime jurídico ainda mais complexo e burocrático.
Outro fator a considerar é a insuficiente resposta de entidades externas essenciais à tramitação dos pedidos. A atuação da Administração portuguesa depende, em muitos casos, de terceiros, como os consulados nacionais no estrangeiro, que enfrentam limitações logísticas, ou de entidades empregadoras que devem emitir documentos essenciais à instrução dos processos. A ausência ou demora na colaboração destas entidades constitui um constrangimento adicional, totalmente alheio à esfera de controlo da Administração.
Por fim, destaca-se a saturação do sistema de agendamento eletrónico SAPA (Serviço de Agendamento Prévio de Atendimento), utilizado inicialmente pelo SEF e depois pela AIMA, I.P., que o reorganizou. Este sistema enfrentou, sobretudo entre 2021 e 2023, uma procura absolutamente desproporcional à sua capacidade, com centenas de milhares de utilizadores e o uso de bots para disputas automáticas de vagas. Como resultado, verificaram-se longos períodos sem possibilidade de marcação, o que gerou uma vaga de frustração compreensível. No entanto, esta situação não decorre de inação ou desorganização por parte da Administração, mas de um desequilíbrio estrutural entre a procura e a capacidade instalada.
Em síntese, a elevada demora na concessão de autorizações de residência nos últimos anos resulta de uma série de fatores interligados: um aumento extraordinário e imprevisível da procura, uma arquitetura jurídica complexa e exigente, constrangimentos externos à Administração e limitações operacionais herdadas. A Administração Pública portuguesa tem atuado com diligência e dentro do possível, adotando medidas de mitigação, reformando estruturas e ajustando procedimentos à nova realidade. Assim, não pode ser responsabilizada por uma crise estrutural cuja génese ultrapassa largamente a sua esfera de atuação direta.
De seguida, cumpre-me apresentar as provas da atuação conforme da Administração Pública portuguesa. Entre 2020 e 2025, esta deu provas de diligência e responsabilidade institucional no que respeita à gestão da imigração, enfrentando um contexto excecional de pressão sobre os serviços, sem, no entanto, incorrer em inação ou desorganização. Pelo contrário, foi possível observar uma reação institucional ativa, assente em reformas estruturais, esforço legislativo significativo, reorganização de serviços e adoção de medidas extraordinárias, com o objetivo de ajustar o sistema à nova realidade migratória.
Durante este período, foram aprovados, pelo menos, 44 diplomas legislativos relacionados com a regulação da imigração, o que demonstra um esforço normativo consistente e permanente de atualização do regime jurídico. A resposta não se limitou à intervenção legislativa. O Ministério da Administração Interna (MAI) liderou uma reforma profunda das estruturas envolvidas na gestão migratória, com destaque para a extinção do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) e a criação, em 2023, da Agência para a Integração, Migrações e Asilo (AIMA, I.P.). Esta reestruturação permitiu descentralizar competências entre o MAI, o Ministério dos Negócios Estrangeiros e o Ministério do Trabalho, promovendo uma clara separação entre funções administrativas e funções de segurança. Tal medida não só procurou desburocratizar os procedimentos como também tornou mais humana a gestão da imigração, através da especialização e racionalização funcional entre organismos distintos.
Paralelamente, foi promovida uma modernização dos serviços públicos de imigração, com investimento na digitalização e reorganização dos processos administrativos. A AIMA herdou e desenvolveu o sistema de agendamento prévio (SAPA), implementado pelo SEF, transformando-o numa plataforma mais robusta e funcional, com novos canais digitais dedicados, como a AIMA Digital. Este esforço resultou, entre outros avanços, na criação de sistemas de renovação automática de autorizações de residência e no lançamento do portal CPLP.AIMA.gov.pt, exclusivo para cidadãos da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa. Este portal possibilitou a submissão de pedidos de autorização de residência de forma integralmente digital, sem necessidade de agendamento presencial, com pagamento eletrónico e entrega por correio. Até ao final de 2023, mais de 350 mil pedidos CPLP foram processados por esta via, o que aliviou substancialmente a pressão sobre os balcões presenciais.
Outro eixo central da atuação diligente da Administração foi o reforço da rede consular, em articulação entre o Ministério dos Negócios Estrangeiros, a AIMA e outros ministérios. Foram alocados mais recursos humanos a consulados situados em países de elevada procura, como o Brasil, Angola, Guiné-Bissau, Índia, Bangladesh e Nepal, e implementados sistemas de pré-agendamento e pré-validação documental online. A tramitação de vistos foi também delegada a prestadores externos especializados, como a VFS Global, que asseguram o tratamento de pedidos de forma organizada, segura e controlada. Esta estratégia visa permitir que a verificação das condições legais se processe nos países de origem, aliviando a carga administrativa interna e garantindo maior segurança jurídica. Exemplos de cooperação consular bilateral, como o Acordo Portugal– Índia (2021–2022) e os protocolos com países africanos lusófonos (PALOP), permitiram agilizar significativamente os processos de recrutamento e de emissão de vistos de trabalho e estudo.
A Administração Pública demonstrou ainda sensibilidade para com os desafios operacionais do sistema através da abertura de novos polos de atendimento descentralizados fora dos grandes centros urbanos, nomeadamente em Torres Novas, Beja, Évora e Vila Real. Também foram celebradas parcerias com Espaços Cidadão, lojas do Instituto dos Registos e Notariado e autarquias locais, permitindo a expansão da rede de atendimento e o apoio mais próximo aos cidadãos. Em articulação com organizações da sociedade civil, a AIMA celebrou protocolos que incluem apoio no preenchimento de formulários, mediação linguística e disponibilização de informação sobre direitos, contribuindo para uma resposta administrativa mais próxima e inclusiva, mesmo em situações em que a decisão formal ainda se encontra pendente.
A Administração investiu também no reforço institucional do Observatório das Migrações, que passou a integrar a AIMA como unidade técnico-científica dotada de autonomia reforçada e acesso direto a bases de dados relevantes (AIMA, IRN, IEFP, INE, Eurostat, SEF). Foram firmados protocolos com universidades e centros de investigação, promovendo estudos sobre fluxos migratórios, perfis dos imigrantes, tempos de espera e impacto económico da imigração. Além disso, o Observatório assumiu um papel ativo no combate à desinformação e na produção de relatórios estratégicos, com projeções úteis para decisões políticas. O seu site foi modernizado, incorporando dashboards interativos e publicações acessíveis, incluindo guias estatísticos temáticos. Este investimento em produção de conhecimento qualificado demonstra o compromisso da Administração com uma política pública informada, transparente e orientada por dados fidedignos e comprovados.
A cultura de autoavaliação também foi visível através da realização de auditorias internas e da publicação de relatórios periódicos com propostas de melhoria contínua. O Tribunal de Contas e a Provedoria de Justiça acompanharam de perto a transição institucional, emitindo recomendações que foram progressivamente incorporadas pela AIMA, num exercício de transparência e responsabilidade pública.
A estes esforços juntou-se o investimento em recursos humanos. A AIMA abriu concursos para contratação e formação de novos quadros especializados, sinalizando que o Estado reconheceu o problema estrutural de falta de pessoal e atuou para lhe dar resposta.
Finalmente, a atuação de Portugal no plano europeu confirma a diligência institucional. O país integra a Rede Europeia de Migração (EMN), a Agência da União Europeia para o Asilo (EUAA) e a Frontex, participando em redes de responsabilidade partilhada, aplicando práticas recomendadas e colaborando ativamente na construção de soluções comuns.
Em suma, a Administração Pública portuguesa respondeu com seriedade aos desafios colocados pela vaga migratória recente, adotando uma abordagem multifacetada assente em reforma estrutural, inovação tecnológica, cooperação internacional, reforço institucional e planeamento baseado em evidência. Não pode, por isso, ser acusada de inação, mas antes reconhecida pelo seu esforço contínuo em adaptar o sistema migratório à nova realidade, sem abdicar dos princípios da legalidade, da boa administração e da prossecução do interesse público.
Finalmente, é de salientar que a atuação da Administração Pública portuguesa, no domínio da imigração, tem-se pautado pelo respeito contínuo pelo princípio da boa-fé, especialmente em contextos de elevada pressão institucional e humanitária. Em momentos de crise, a transparência administrativa é um imperativo ético e jurídico, sendo parte integrante da diligência devida por parte do Estado. Neste sentido, as autoridades públicas asseguraram de forma contínua o acesso à informação por parte dos interessados, nomeadamente através de portais públicos permanentemente atualizados, primeiro do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) e, posteriormente, da Agência para a Integração, Migrações e Asilo (AIMA). Estes portais disponibilizam um vasto conjunto de recursos, incluindo informações sobre prazos legais, formulários normalizados, contactos úteis, legislação aplicável, guias multilíngues e comunicações regulares relativas a medidas excecionais em vigor. Esta política de comunicação aberta e acessível constitui uma expressão concreta do dever de lealdade da Administração para com os utentes e da sua vontade de não agravar, com opacidade ou omissão, as dificuldades já vividas por muitos migrantes.
Paralelamente, mesmo perante limitações materiais e operacionais, o Estado português assumiu de forma inequívoca um compromisso com a promoção ativa da integração e da coesão social da população imigrante. Para além disso, foram implementados programas de apoio linguístico e cultural, com envolvimento de autarquias e entidades da sociedade civil, e garantida a proteção jurídica contra práticas discriminatórias ou exploratórias. Longe de adotar uma abordagem restritiva ou excludente, a Administração Pública manteve o seu compromisso de inclusão social, o que pressupõe, não só diligência administrativa, mas também um esforço orçamental significativo e continuado.
Importa ainda destacar que, face à impossibilidade material de responder com celeridade a todos os pedidos de regularização — impossibilidade essa amplamente documentada e reconhecida —, o Estado adotou medidas excecionais com vista a proteger os direitos dos imigrantes em situação pendente. Um exemplo paradigmático foi a prorrogação sucessiva da validade de documentos expirados, medida que permitiu garantir o acesso dos utentes a serviços essenciais, como saúde, trabalho e segurança social, mesmo sem decisão administrativa formal concluída. Esta decisão demonstra que a Administração não penalizou os utentes pelos constrangimentos do próprio sistema, mas, ao invés, atuou com proporcionalidade, razoabilidade e boa-fé.
Em síntese, a atuação do Estado português no domínio da imigração, entre 2020 e 2025, revela uma conduta administrativa empenhada, prudente e alinhada com os princípios fundamentais do direito público, entre os quais se destaca o da boa-fé, não apenas como obrigação jurídica, mas igualmente como expressão de responsabilidade ética perante um fenómeno complexo e humanamente sensível.
Concluindo, após a exposição destes factos, fica premente que a Administração Pública agiu com a diligência que lhe era exigível neste contexto de grande dificuldade material devida à crise na imigração. A Administração não aceitou a impossibilidade objetivamente comprovada como permanente, tendo agido eficientemente de forma a resolvê-la e tendo adotado medidas compensatórias ou alternativas para não prejudicar indevidamente os utentes. De facto, seria injusto condenar a Administração Pública por ter agido com máxima diligência dentro dos limites que lhe eram impostos pelas circunstâncias fácticas - impossibilium nulla obligatio est – pelo que se conclui que a Administração não é censurável pela sua conduta e que agiu dentro dos limites dos deveres impostos pela ordem jurídica. Não tendo omitido a diligência que lhe era exigível de acordo com o padrão de conduta que a lei impõe, impossibilita-se o recurso à responsabilidade civil subjetiva do Estado, por incumprimento dos requisitos necessários do nexo causal, da ilicitude e da culpa quanto a este facto danoso especificamente considerado.
A Administração Pública sustenta ainda, com o devido respeito, que não houve, em momento algum qualquer violação ou restrição ilegítima dos direitos fundamentais do requerente. A atuação administrativa respeitou, em todos os momentos, os limites constitucionais, legais e regulamentares aplicáveis à situação de um cidadão estrangeiro sem autorização de residência válida em território nacional.
Desde logo, cumpre recordar que a Constituição da República Portuguesa 21, no seu artigo 15º, nº1 reconhece que os cidadãos estrangeiros gozam dos mesmo direitos e deveres dos cidadãos portugueses, mas admite diferenciações legais legítimas entre nacionais e não nacionais, quando estas se fundem em critérios objetivos e racionais, referência que a própria CRP faz em diversas matérias.
Sandokan da Silva alega que o seu direito de trabalho está a ser violado. No entanto, é facto assente que o requerente se encontra a exercer atividade profissional, com contrato formal e descontos efetuados para a segurança social. Não existe, pois, qualquer negação real ou efetiva deste direito, consagrado no art 58º da CRP o qual reconhece que: 1. Todos têm direito ao trabalho e 2. Para assegurar esse direito, incumbe ao Estado promover, nomeadamente: a) a execução de políticas de pleno emprego; b) a igualdade de oportunidades na escolha da profissão; e c) a valorização profissional dos trabalhadores.
O direito ao trabalho em condições humanas e dignas é reconhecido como direito fundamental em Portugal e internacionalmente. Este direito abrange remuneração justa, segurança e respeito pelas condições de bem-estar e saúde. Assim, verifica-se que o direito está a ser exercido, ainda que o requerente se encontre em situação irregular.
A ausência de um título de residência não resulta de qualquer discricionariedade ou arbitrariedade por parte da Administração, mas sim do incumprimento, por parte do próprio requerente, dos seus deveres legais, nomeadamente quanto à apresentação da documentação obrigatória para a regularização da sua situação.
A alínea a) do nº2 do artigo 58º poderia ser invocada como fundamento de que o Estado deveria garantir ao requerente acesso facilitado ao título de residência. No entanto, tal norma constitui, sobretudo, base para políticas económicas que visem o pleno emprego, e não um direito subjetivo a condições administrativas específicas. Tal como explica o professor Gomes Canotilho na CRP anotada 22, esta alínea traduz uma obrigação genérica de planeamento económico e não implica a concessão de direitos administrativos automáticos.
O requerente invoca, ainda, estar impedido de se deslocar para fora do território nacional, associando tal impedimento a uma alegada violação do direito de deslocação. Este direito encontra-se previsto no artigo 44º da CRP e no artigo 2º do Protocolo nº4 da Convenção Europeia dos Direitos Humano 23. O requerente, mesmo em situação irregular, pode sair do território nacional, não existindo qualquer proibição legal ou administrativa nesse sentido. O que está em causa é a eventual dificuldade de reentrada em Portugal, o que constitui uma consequência objetiva da sua condição jurídica – e não uma limitação imposta pela Administração.
Estes efeitos são os condicionalismos práticos normais da aplicação do direito de deslocação a um cidadão estrangeiro sem estatuto de residência e não representam qualquer conduta arbitrária ou discriminatória.
Sandokan também invoca a violação do seu direito à família, alegando estar impedido de visitar os seus familiares no país de origem. Tal argumento deve, contudo, ser analisado à luz do quadro legal aplicável.
O artigo 36º da CRP consagra o direito de todos a constituírem família e contrair casamento em condições de plena igualdade e o artigo 67º CRP afirma que a família que a família tem direito à proteção da sociedade e do Estado, bem como à efetivação de todas as condições que permitam a realização pessoal dos seus membros.
Ora, não existe qualquer impedimento legal ou administrativo à saída do requerente do território nacional. O problema invocado, como já referido anteriormente, relaciona-se com o eventual impedimento de reentrar em Portugal – o que, como se demonstrou, não decorre de violação do direito à família, mas sim da aplicação objetiva da lei em casos de ausência de títulos de residência.
Adicionalmente, a possibilidade de trazer a família para Portugal configura um caso de reagrupamento familiar, nos termos do art 98º da Lei nº 23/2007 que pressupõe a posse de autorização de residência por parte do requerente. Assim, a ausência desta autorização impossibilita, legitimamente, o acesso ao regime de reagrupamento familiar. Não se trata, pois, de uma restrição arbitrária, mas da consequência jurídica do incumprimento dos requisitos legais.
Finalmente, quanto ao direito à saúde, o requerente alega estar a ser lesado pelo facto de ter de pagar taxas nos hospitais do Serviço Nacional de Saúde. o artigo 64º da CRP consagra que todos têm direito à proteção da saúde, a qual se realiza, designadamente: (i) através de um serviço nacional de saúde universal e geral, tendencialmente gratuito, de acordo com o nº2, alínea a); e (ii) com acesso a cuidados de saúde independentemente da condição económica, como disposto no nº3, alínea a).
Este carácter “tendencionalmente gratuito” significa que o SNS pode prever o pagamento de taxas, o que é constitucionalmente admissível. O Despacho nº 25360/2001 24 e o DL nº 37/2022 25 regulam a aplicação destas taxas a cidadãos estrangeiros.
A Entidade Reguladora da Saúde determina que os cidadãos estrangeiros sem autorização de residência devem pagar taxas em várias situações, salvo exceções específicas (cuidados urgentes e vitais, saúde materno-infantil, ameaça à saúde pública, carência económica comprovada, entre outros). Mesmo os cidadãos com residência regular estão sujeitos ao pagamento de taxas nos termos legais.
Assim, o requerente não foi impedido de aceder a cuidados de saúde — ele apenas está sujeito às obrigações legais aplicáveis à sua condição. Este tratamento não configura qualquer violação do direito à saúde, mas sim uma diferenciação legítima e proporcional, conforme o artigo 15.º da CRP.
A proteção da saúde, como direito fundamental, tem uma vertente negativa (proibição de atuação estatal que prejudique a saúde) e uma vertente positiva (obrigação do Estado em assegurar condições e prestações que promovam a saúde). O simples pagamento de taxas, desde que razoável e proporcional, não constitui uma violação a este direito.
Nenhuma das situações invocadas por Sandokan da Silva configura uma violação efetiva de direitos fundamentais. Os efeitos sentidos pelo requerente resultam exclusivamente da sua falta de regularização jurídica e não de qualquer conduta arbitrária, abusiva ou discriminatória por parte da Administração.
Defender o contrário seria transformar uma situação de incumprimento num privilégio, desvirtuando os princípios da igualdade, da legalidade e da aplicação objetiva do quadro constitucional e legal vigente em Portugal.
Referências:
1 Lei n.º 102/2017, de 28 de agosto.
2 Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho.
3 Lei n.º 9/2025, de 13 de fevereiro.
4 Decreto-Lei n.º 47344/66, de 25 de Novembro.
5 FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo” Vol. I, 3ª edição, Almedina p.214.
6 VIEIRA DE ANDRADE, “Lições de Direito Administrativo”, 5ª edição, Coimbra Jurídica p. 107.
7 Documento emitido pela AIMA que permite ao cidadão estrangeiro residir em Portugal. A autorização de residência pode ser temporária ou permanente e tem de ser renovada periodicamente. Em 2020, é aplicado o seguinte regime às autorizações de residência: Lei n.º 28/2019, de 29 de Março.
8 É a situação de Sandokan, que está em Portugal e deverá ter solicitado uma autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada, nos termos dos artigos 74.o n.º 1 alínea b), 76.o, 80.o, 81.o, 82.o, 83.o e 88o da Lei n.º 28/2019, de 29 de Março, lei em vigor em 2020.
9 Membro do Governo e, consequentemente, integrado na Administração Pública, segundo os artigos 2.o alínea h) e 29.o do Decreto-Lei n.º 32/2024 de 10 de maio (Lei Orgânica do Governo). À data, correspondia ao artigo 2.o alínea e) e 16.o do Decreto-Lei n.º 138/2017, de 10 de novembro.
10 Artigo 16.o n.º 1: “O Ministro da Administração Interna tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar as políticas de segurança interna, do controlo de fronteiras (...)”.
11 Artigo 2.o alínea d) no Decreto-Lei n.º 126-B/2011, de 29 de dezembro: “Na prossecução da sua missão, são atribuições do MAI: Controlar a circulação de pessoas nas fronteiras, a entrada, permanência e residência, saída e afastamento de estrangeiros no território nacional, no quadro da política de gestão da imigração e apreciar e decidir a concessão do estatuto de igualdade e de refugiado;”.
12 O MAI exerce as competências legalmente previstas sobre os serviços, organismos, entidades e estruturas identificadas no Decreto-Lei n.º126-B/2011, de 29 de dezembro (artigos 4.o n.º 1 alínea b), 7.o e 16.o n.º 2).
13 Artigo 7.º n.ºs 3 e 4 da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro - Responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas coletivas de Direito Público.
14 Caso se dê razão à Administração, aplica-se a Teoria da Causalidade Adequada, visto que a não concessão do estatuto de residência ocorreria, de qualquer forma, porque o requerente não cumpriu os requisitos necessários à mesma – segundo as alegações da Administração. Assim, não há nexo causal.
15 Artigo 9.o n.º 2 da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro.
16 Artigo 10.o n.º 1 da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro.
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